关于印发《东莞市非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理暂行规定》的通知
广东省东莞市人民政府
东府[2005]72号
关于印发《东莞市非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理暂行规定》的通知
各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
现将《东莞市非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
东莞市人民政府
二○○五年五月十六日
东莞市非经营性收费公路车辆通行费
“收支两条线”管理暂行规定
第一章 总则
第一条 为加强我市非经营性收费公路车辆通行费的管理，根据《广东省公路收费站管理办法》、《广东省非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理办法》及《广东省非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理办法实施细则（试行）的通知》，结合我市路桥收费站点调整的实际情况，制定本暂行规定。
第二条 本办法适用于东莞市辖区内非经营性收费站。
第三条 江南大桥收费站（以下简称省管收费站）收取的车辆通行费全额纳入省财政专户，其他非经营性收费站收取（以下简称市管收费站）的公路车辆通行费全额纳入市财政专户。所有车辆通行费实行收支两条线管理，使用省财政厅统一印制的票据，免缴纳营业税等税收。
第四条 市财政局、市交通局和各有关非经营性收费公路项目管理单位、有关镇（区）财政分局是非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理工作的具体实施单位。
第五条 市财政局、市交通局对各非经营性收费公路项目的收支和还贷负监管责任。
第六条 全市非经营性路桥收费站实施撤并后，项目债务人原承担的债务关系和还款责任不改变，非经营性收费公路项目所设收费站原有的行政隶属关系和人、财、物管理关系不变。
第二章 车辆通行费的收缴
第七条 新建的收费站可在当地国有或国有控股商业银行开设一个车辆通行费收入汇缴帐户。原财政部门指定的汇缴帐户，收费站及开户银行不能擅自变更，如需更改，必须报市财政局批准（江南路桥收费站除外）。汇缴帐户只能用于车辆通行费的收入和汇缴，不得用于其他支出。
第八条 各收费站必须将当天收取的车辆通行费全额送存银行汇缴帐户，并于当月的5日、15日、25日（节假日顺延）分三次将截至当天为止银行汇缴帐户上的全部车辆通行费收入及其利息划缴市财政专户。
第九条 任何单位不得隐瞒截留坐支挪用扣压车辆通行费收入。
第十条 市财政局、市交通局对车辆通行费的上缴情况进行及时跟踪，并对拒缴、迟缴、欠缴的车辆通行费实行追缴。
第三章 车辆通行费的支出范围
第十一条 车辆通行费的分配：
（一）独立核算收费项目
1、凤岗镇牛湖收费站独立核算，对过往的所有机动车辆按次征收通行费，收取的车辆通行费专项用于偿还凤岗镇交通基础设施建设费用。
2、江南路桥收费站独立核算，对非东莞籍机动车辆按次征收次票费，同时按其还贷余额占全市总额比例参与全市年票费收入分成，其收取的次票费与年票费分成专项用于偿还该项目的投资本息。
（二）统筹还贷收费项目
除江南路桥收费站和牛湖路桥收费站外，其余经省有关部门批准的非经营性收费公路项目实行统筹还贷。即统筹还贷项目的各收费站收取的次票通行费及年票费，扣除管理费、小修维护费、专项费用等收费站日常运作所需费用及江南收费站年票分成后，按各项目还贷余额占全市总额比例进行利益分成（收费站撤销的项目同样按比例参与收费分成）。
第十二条 车辆通行费的支出范围：
（一）收费站管理费
统筹还贷项目的管理费由市财政局按《广东省公路收费站管理办法》规定标准统筹提取。各收费站按次票收入以不高于《广东省公路收费站管理办法》规定计提管理费标准做出管理费年预算计划，经市财政局、交通局审核后，由市财政在全市统筹还贷项目按规定标准计提的管理费中按月预拨，年终按实结算。结余部分作为公路养护费用全市统筹使用。
（二）公路小修费
公路小修费是指用于收费路段的公路路基、路面、桥涵、绿化及公路附属设施等养护所发生的经常性维护。公路小修保养费统一由市财政根据省财政厅、省交通厅《关于印发<广东省非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理办法实施细则（试行）>的通知》（粤财综〔2002〕7号）的规定比例计提，连同管理费结余部分统筹使用。各收费站根据粤财综〔2002〕7号文件规定，按不高于收费收入比例和收费公路里程就低的原则编列年度预算，经市财政局、交通局审核后，由市财政在统筹的公路小修保养费中按实际支出审核划拨，超支不补，结余部分全市统筹使用，专款用于全市的公路养护。
（三）水利基金
纳入市“收支两条线”管理的收费站的车辆通行费应提取的水利基金，由市财政局根据省政府规定的比例从车辆通行费收入中扣除缴入地方国库。
（四）专项费用
专项费用包括收费路段按基建程序报经批准的大中修费用、收费站电脑收费监控系统的购置和维护、中介机构年审费等专项支出。
市管收费站专项费用的使用由收费站管理单位提出申请，经市财政局会同市交通局审核，报省财政厅、省交通厅审批。
（五）还贷支出（包括本金和利息）
市财政局按省有关部门核定的还贷基数及各收费站所占分成比例和各收费项目的还贷年度计划，按月核拨还贷金额（包括本金和利息）。
第四章 资金的拨付
第十三条 全市非经营性路桥收费总收入扣除管理费、小修维护费、水利建设基金及专项支出后，剩余部分为全市的可偿债资金，由市财政局会同市交通局根据各收费项目应分成比例对可偿债资金进行分成核算，并将核算结果抄送市审计局及各项目业主。
第十四条 市公路桥梁开发建设总公司及参与收费公路投资的镇政府（统称收费公路业主）须在国有或国有控股银行开设一个车辆通行费还贷专户和一个经费专户，并按管理权限将帐户资料报市财政部门备案。车辆通行费还贷专户只能用于还贷支出，经费专户只能用于管理费、专项费用支出，不得发生其他支出业务。
第十五条 市财政局收到收费站上缴的车辆通行费后，根据各收费站年度预算及各项目业主应分成还贷资金，于次月5个工作日内将上月的还贷资金和收费站管理经费、专项支出拨付到收费公路业主设立的还贷专户和经费专户。
第五章 计划、报表的编报和决算批复
第十六条 车辆通行费的年度收支计划指年度收入计划和年度支出计划，年度支出计划包括管理经费、公路小修保养费、应还贷资金、收费路段的大中修费用及其他专项费用的年度支出计划。
第十七条 市管收费站应于每年9月底前编制下一年度的收支计划，并报市交通局审核汇总后送市财政局审批，市财政局应于年底前下达下年度的收支计划。省管收费站经市财政审核后，报省公路局审核再送省财政厅审批。
第十八条 各收费站应按时编制车辆通行费征缴情况统计月报表，于每月终了后3天内上报市财政局、市交通局。车辆通行费年度收支决算汇总报表，于年度终了60天内上报市财政局、市交通局。
第十九条 本暂行规定从2005年4月1日起执行，过去我市下发的有关文件如与本暂行规定有冲突的，以本暂行规定为准。
浅议村官经济职务犯罪多发的原因及预防对策
刘志中 赖兴平
处于最基层的村干部群体，“官”不大，却掌管着农村政务及村民生活的大事小情。建设社会主义新农村，他们的作用举足轻重。然而，近年来，村干部违法犯罪频频发生，由此引发的百姓上访告状连续不断，“村官”虽小，但其腐败行为影响却极大，广大农民对此深恶痛绝。据统计，2006年至今年5月,我院立案查处的村干部涉嫌经济职务犯罪案件9件9人，其中贪污7件7人，受贿2件2人，约占我院所查办的经济犯罪案件的28%。从近年来我院查办的“村官”经济职务犯罪案件来看，“村官”犯罪呈高发态势，且不断发生窝串案，应引起有关部门的高度重视。本文试图通过对村官职务犯罪的发案原因和特点作浅要分析，以求提出可行的防治对策。
一、村官职务犯罪的特点
（一）从人员主体表现看，犯罪主体多为村支书、村委主任和村会计。在我院立查的村官职务犯罪案件中，村支书、村委主任和村会计占９０％，且这些人文化程度普遍不高，小学、初中文化6人，高中文化3人，全部是党员，但这些人在村里具有一定的威信，一般都能得到群众的信任。实际上这方面也是其利用职务之便实施犯罪的思想基础，往往对群众具有很强的蒙蔽性。
（二）从犯罪类型看，主要表现为贪污集体上级拨付兑现的资金，包括移民补助款、退耕还林补助款、道路交通建设、农村基础设施建设专项资金等。而且，由此引发群体性的窝串案增多，整个贪污过程往往涉及县、镇、村三级干部，他们手中的权力交叉在一起，编织成一张“铁三角”网。如2009年3月，我院通过查处原河东镇大嵩村村委书记、主任李某先在移民补偿、移民新村建设过程中贪污一案，循线深挖，立查了大嵩村村委副书记、副主任兼出纳陈某章利用同样手段进行贪污的事实，以及原河东镇水管所所长陈某良，在对大嵩村移民户进行登记上报及移民补偿款的发放过程中，利用职务之便，采取虚报移民户手段从中贪污移民房改补助款；原县水库移民办公室副主任马某良在任职期间，在下拨大嵩村移民新村基础建设款、移民补助款过程中收受他人贿赂的窝串案。
（三）从作案手法看，犯罪活动具有隐蔽性和多样性。有些村官犯罪并不是一朝一夕的，而是有一个从侥幸到大胆再到嚣张疯狂的过程。他们作案次数多、单笔数额小、时间跨度大，这样让外人很难知晓他们的犯罪行为。在作案手段上也具多样性，如我院查处的华城镇万子村侵吞移民补助款系列窝串案中，手段就包括了捏造假名单或重复报移民户；将非移民户列入移民户名单；假借各种名义套取补助款，如以上级要活动费、招待费为名等等。
（四）从侦破过程看，几乎所有的发案地都不同程度地存在财务混乱的情况。如有的村主要干部直接经手现金收支，经济手续不及时结交村财务人员，形成“摊摊帐”。财务管理混乱，为犯罪提供了方便，开了“绿灯”。有的甚至为了顺利实施职务犯罪，采取“浑水摸鱼”的方法，故意把帐做乱或不做帐，从中窃取、侵吞公款。
（五）从犯罪后果来看，引发村民集体上访多。由于村官直接与农民群众打交道，其违法犯罪行为不仅严重影响了党和政府在广大人民群众中的声誉，损害了党和政府的形象，而且直接侵害了人民群众的利益，由此导致了基层干群关系紧张，干群矛盾十分突出，最容易激起民愤，引发群体性上访，严重危及社会稳定。据统计，我院每年受理举报农村基层干部经济职务犯罪的线索占了受理数的20%－25%，遇到村“两委”换届选举年，受理数更是达到30%。
二、村官职务犯罪的原因
诱使村官职务犯罪的原因是多方面的，从我院查处的案件来看，主要有以下四个方面。
（ 一）村官自身素质的限制。农村基层干部的思想素质、文化素质不高，加上法制观念淡薄，在理解和执行国家的法律、政策上只停留在一知半解的层面上，加之日常又不注意自身的学习和素质的提高，开展工作凭借积累的经验，稍不注意，就出现违法违规的现象。特别在配合上级政府部门在移民新村建设等重点工程项目建设过程中，一方面做了一些力所能及的正面工作，另一方面心存侥幸，想方设法，弄虚作假，套取国家项目资金中饱私囊，认为乘机“捞一把”心存侥幸，从而走上犯罪道路。另外，村级基层组织财务人员素质较低，大多数都是尚未经过财务专业知识和专业技能的培训而直接上岗的。他们对财务法规，缺乏足够的了解，也就无从谈起坚持原则，秉公理财。
（二）财务及监督机制的缺位。一是财务管理缺乏透明度，财务公开力度不够。有些村财务收支情况不公开，在思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些村虽然定期将财务收支情况公开，但是公开的内容不具体，比较空洞，群众无法了解资金的用途、去向。二是财务制度不健全，没有建立起并实施整套的财务收支审批和经办制度。三是村干部之间的分工不明确。如有的村财务开支出现支书签批，村主任也签批的情况，造成管理混乱失控。还有的村会计出纳不分设，让一人兼任，钱帐不分，缺乏相互的制约，使财务管理出现漏洞；四是财务管理不规范，有的会计、出纳不坚持原则，接受白条入帐；五是监督机制落实不到位。村一级虽然实行了“村帐镇管”，但镇政府的监督也常是面上的工作，缺少监督实效。特别是对专项资金的收取、管理，票据的管理缺乏定期或不定期的检查和审计，易出现检查和审计的真空地带。
（三）村官权利与权力的失衡。村干部是国家权力的最底层，村干部的根还在农村，他们只拿很少的工资，就我县而言，大多数村干部的月工资在450元左右，这与他们艰辛工作所付出的工作量，是严重不相匹配的，而且他们的医疗、养老等后顾之忧也尚未得到解决，极易使他们产生“天天忙着为村里办事，耽误了自己挣钱”的失衡心理。但恰恰在农村，村干部权力过分集中，不少地方村里的大权还集中在村党支部书记和村委会主任等个别人手中，大小事情一人说了算，因此，一方面管理着集体资产，承担着大量的基层事务，另一方面拿着微薄的工资，在控制不住贪欲时，就把手伸向集体财产，走向犯罪。
（四）上级对下拨专项资金的监管乏力。近年来，为进一步促进社会主义新农村建设，国家采取了一系列支农惠农政策，减轻农民负担，改善农村条件和农民生活。在落实这些政策过程中，上级有关职能部门对一些如移民补助款等支农惠农的下拨专项资金的核发、管理与监督存在把关不严，监管不到位的现象，给村官犯罪提供了可乘之机。
三、预防村官职务犯罪的几点建议
（一）加强农村法制宣传教育。首先要强化组织学习，加强对农村干部的思想政治、法制、廉政和党性宗旨教育，加强对村干部的自我约束能力建设。镇党委政府要将村官的学习教育，作为党委的基础工作来抓，并要结合实际形成制度，常抓不懈，使他们能够树立正确的人生观和价值观，自觉抵御各种利益的诱惑，经受住考验，使其成为党群关系的纽带和带领群众致富奔康的领头人。其次是建立良好的培训机制，可借助党校教育这块阵地，经常性开展以预防“村官”职务犯罪为主题的法制教育，增强村干部法制观念。再次纪检监察、检察、司法局等职能部门，要建立预防职务犯罪配合、协作机制，组建预防职务犯罪宣讲团，深入镇村开展有针对性的法制宣讲，结合典型案例以案析法，开展法律知识的培训和宣传活动，提高农村干部守法意识，使其自觉远离职务犯罪。
（二）严格村级财务管理。一是加强对村级财务人员管理，提高其政治素质和业务素质，确保财务活动规范化、制度化、合理化。二是明确职责，严格实行“一支笔”审批制度，并确定审批额度。大额支出一律必经班子全体会议或村民理财小组决定，规范收支入账凭据，杜绝白条入账现象。在支出中，村委会或者村民理财小组要集体审查，逐项审计，不合理的决算项目，一律不予支付。三是切实把村务公开落到实处，严防走过场，保障农民群众知情权、参与权、表达权、监督权。四是完善村级财务管理制度。要进一步健全完善“村帐镇管”制度，镇一级党委政府要指导帮助村级建立规范的财务帐目，并加强对村帐的监管。
（三）严把村干部选拔任用关。村干部是村组织的“核心”，责任大，担子重，也是各项工作的实施者，更是党员群众的“主心骨”。在选拔任用农村干部时，必须选拔、配备好农村干部的候选人。要严格按照组织程序，把政治素养强、清正廉洁、公道能干、党和群众真正拥护的选到领导班子中来，真正体现民意。在换届选举中，要加强《选举法》的宣传力度，使广大人民群众明白自己的权利，维护好切身利益，选好当家人。检察机关还可以适时介入到农村干部选举中去，进行法律监督，打击非法选举，使村干部真正成为人民群众根本利益的代表，更好地为新农村经济发展服务。建议实行任职回避制度，并推行村干部任前签约、离任审计等管理制度，增强村干部责任意识。对与村主要负责人有近亲属以及其他不利于工作开展的“关系户”实行任职回避，对那些群众反映强烈，问题突出的村干部，该调整的及时调整，该撤换的坚决撤换，确保村干部队伍的纯洁性。
（四）把改善村干部待遇与预防职务犯罪结合起来。建议将村级干部的工资纳入年度财政预算，建立统一的职务津贴机制，适当提高提高村级干部的工资水平。要结合中央的惠农政策，逐步解决他们的医疗养老后顾之忧，减少部分村干部因生活困难造成心理失衡而犯罪，使他们不必通过违法犯罪来谋求“灰色收入”，充分调动他们的工作积极性和创造性，激励他们带头艰苦创业，通过创业来获得更高的正当收入，从而起到预防职务犯罪的作用。要进一步发挥镇村职务犯罪预防网络作用，促使广大群众加大对干部的监督，同时也让农村基层干部自身加强反腐，共同做好农村基层干部职务犯罪预防工作。
（五）加强对上级拨款的监管力度。要进一步加强对政府拨付专款的监督力度。事前应将拨付专款的情况、专款的用途等向群众公告；事中要深入农村征求群众意见或设置举报箱，接受群众监督；事后要组织回访和进行专门审计，确保专款专用。同时上级机关要定期不定期地组织纪检监察、检察、农业、林业、国土、水利等部门人员组成联合工作组，深入农村听取群众意见。审计、财政部门也要强化对政府扶贫资金、项目的监管，并把审查把关环节前移，做到无问题早做防范，有问题早做处理。
（六）打防结合，增强预防实效。检察机关要认真办理农村基层干部职务犯罪案件，尤其对农民反映强烈，造成重大影响的案件，要重点办、优先办，以查办的实际效果震慑犯罪分子，切实保护农民的利益，促进农村经济发展和社会稳定。在打击的同时，要不断研究新农村建设中职务犯罪的新动向、新特点，积极探索预防村干部职务犯罪的有效途径。同时要延伸检察职能，在镇按片区设立检察工作联系点，承担线索受理、职务犯罪预防、涉检访处理、青少年维权等工作职责，如我院今年结合五华县实际，在安流镇、华城镇、县城工业区设立派驻检察室，为村民提供法律咨询服务，受到了当地党委和群众的欢迎。
五华县人民检察院 刘志中 赖兴平
