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两权分离并非国企改革惟一出路


李华振 刘卫华


本文原载全国工商联合总会刊物《中国商人》2003年8期



20多年的国企改革误区
改革开放以来的20多年里，中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行，从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果，截至2002年底，国有企业仍没有大面积好转，“脱困”都似乎难以达到，更不用说长久的健康发展。
是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时，曾列举了无数条有力的论据，主要有：（1）马克思主义经典作家早在19世纪前期就明确论述过现代工业大生产必然导致普遍的两权分离。（2）西方经济学家也认为由于股份制大公司逐渐成为主流，股东人数太多，将导致所有者无法直接控制企业，经理层将成为实际上的企业控制者，两权必然分离。（3）社会学者从专业化分工越来越细的趋势中，也认为国企必须进行彻底的两权分离。（4）计划经济的弊病根源，正在于国企的两权合一，所以商品经济（以及后来的市场经济）条件下必须对国企进行两权分离之改革。
国企的真正病根在哪里？
科斯定理表明，作为市场经济条件下的“理性经济人”，人们在进行某一项行为之前，会计算自己的效益，计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个，人们会从中选择对“自己”（而不是对自己所在的组织）最有利的方法。在国有企业里，人们的个人利益及目标常常与组织（即国企）的利益及目标不致、相背离，在这些情况下，国企的利益对于主管官员及经营者而言，只不过是一种“外部性”因素；而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出：理性经济人只会积极关心内部化因素，而不会积极关心外部性因素。如此，便不难理解国企的真正病根之所在。
我国长期以来所进行的国企两权分离之改革，仅仅是廓清了政府与国企之间的关系，而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问，政府与国企，二者都是组织机构而非自然人，只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明，组织机构本身是没有生命、没有意志的，它不能象自然人那样去进行思考决策，所以，政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底，还必须由主管官员和经营者“代理（代表）”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中，主管官员和经营者就会在外部性因素（即政府及国企利益）和内部化因素（即他们自己的利益）之中，关心后者而牺牲前者。
司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题负责人、我国经济专家刘大洪指出：国企的真正病根在于它没有解决好“自然人”（即主管官员和经营者）与“组织机构”（即政府和国企）之间的利害关系问题，没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构（包括外部结构和内部结构），没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革，仅仅在这个大的组织机构（即政府）与那个小的组织机构（即国企）之间进行，而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。这正是20多年的国企改革误区之所在。
桔生淮南淮北：两权分离的中西比较
两权分离在西方也普遍存在，尤其是上市公司中更是典型。西方的两权分离为何能取得较好的效果？我国学者型企业家、永诚实业集团董事长刘孟奇指出：根本原因在于西方企业的最终所有者并不是组织机构，而是确定的自然人，这些自然人不存在“外部性风险”，他们所拥有的是一种“内部化产权”，他们可以对自己的产权作出决策；即使通过代理人或代理机构来行使自己的产权，他们也能有效地监督代理者，从而较好地维护自己的所有权。因此，西方的两权分离只会在一个环节上产生“代理风险”，即经营者代理风险。这个环节的风险相对来说容易控制一些，可以通过更换新的、胜任的经营者来解决。
而中国国企的所有者是国家（政府），如前所析，政府本身并不是自然人，它无法直接行使所有权，必须通过主管官员的代理来进行。这样，国企就存在两个环节的“代理风险”，即主管官员代理风险、经营者代理风险。
桔生淮南则为桔，生于淮北则为枳。西方的两权分离只在一个环节（经营者代理）上产生风险，经营者环节出了问题，只不过是下游，可以通过迅速更换经营者来解决。而中国国企除了经营者环节之外，还会在所有者环节（通过主管官员的代理）产生风险，这个环节是上游，是根源，一旦出了问题，它会导致整个链条的崩溃。
西方兴起“两权合一”浪潮
实际上，两权分离并不是完美的、唯一的选择。早在1776年，亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中就发现：在两权分离的企业中，经营者是在“使用别人的而不是自己的钱财，也就不可能盼望他们会有像私人公司那样的警觉性去管理企业”。但这种“异样的声音”被淹没在近现代飞速发展的大工业浪潮里，因为公司规模的庞大导致了普遍的两权分离。
但后来，西方实行两权分离的公司屡屡发生经营者腐败、经理层侵害公司和股东利益、大股东操纵公司损害中小股东、甚至跨国公司被内部人搞垮等等恶性事件。西方经济学家对此进行了认真分析，于是产生了今天广为人知的科斯定理。在这样的社会背景及理论分析之下，西方兴起了“中小企业将成为21世纪主流企业”的浪潮，许多大公司也因此而化大为小、化整为散，集团式大企业也不再是传统的“总分公司制”，纷纷改成“母子公司制”。（总分公司制中，分公司不是独立法人；而母子公司制中，各个子公司都是独立的中小型企业法人。）
这种做法可以避免两权分离带来的种种弊端。中小企业由于规模相对较小，所有者就能够直接有效地监控企业经营，防范经营者风险。大多数中小企业里，两权是合一的，所有者同时也是高层经营者。（注意：所有权与经营权合一，并不是所有权与法人财产权合一；从法律的技术层面上讲，法人财产权是必须独立的、不得受所有者非法操纵。法人财产权不等于经营权。）
西方的“两权合一”浪潮，有力地证明了一个事实：两权分离并不是解决中国国企深层症结的灵丹妙药，中国20多年的国企改革并没有抓住问题的深层本质。
国企新出路：虚拟私有化改革
为了使中国具备“淮南”的气候及土壤，以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”，一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是，中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下，“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出，传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外，还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。







作者简介：
李华振，河南人，祖籍安徽，中南财经政法大学经济法研究生部，财经作家，2003年度“十大智业人物”之一，在国家级经济类杂志上发表文章280余篇，并多次被人大报刊资料中心转载，见于北京社科院学报《北京社会科学》（季刊）、《人民日报之中国经济快讯（理论版）》、新华社《经济世界》、《中国经贸》、《中国商界》、《政策与管理》、《经济导刊》、《财经报道》、《企业研究》等刊。
曾任多家集团公司、上市公司的战略企划中心总经理，被多家杂志以“封面人物”进行报道。现把主要精力放在学术上，在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构课题研究”、“中国国有企业问题专项研究”等课题组中从事研究工作。
作者联系方式：lhzlwh@yahoo.com.cn 或 lhzlwh@21cn.com.cn


广东省佛山市人民政府办公室


佛山市人民政府办公室印发佛山市基本农田保护补贴实施办法的通知


各区人民政府:

　 《佛山市基本农田保护补贴实施办法》（以下简称《办法》）已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市国土资源局反映。









二○一○年三月十五日





佛山市基本农田保护补贴实施办法



第一条 为全面贯彻科学发展观，落实市委、市政府提出的“城市不开发区”战略，切实保护耕地，保障承担基本农田保护任务者的利益，确保经济社会的可持续发展，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《广东省基本农田保护区管理条例》等规定，结合佛山市实际情况，制定本办法。

第二条 在新的形势下，进一步解放思想，对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织或其他责任单位进行经济补贴，缩小基本农田与建设用地的利益差距，增加农保区农民收入，调动农民保护基本农田的积极性，保护基本农田，保障粮食安全，维护佛山生态环境，促进社会经济又好又快发展。

第三条 本办法所称基本农田是指《佛山市土地利用总体规划》划定的基本农田保护区内的基本农田。

第四条 基本农田补贴实施原则。

（一）全面实施原则。

（二）属地跟进原则。

（三）易操作、便管理、可监督原则。

第五条 基本农田补贴范围为《佛山市土地利用总体规划》划定的基本农田保护区内的基本农田。

第六条 基本农田补贴对象为拥有基本农田土地所有权并依法签定基本农田保护责任书的农村集体经济组织或其他责任单位。

第七条 基本农田补贴标准为禅城、南海、顺德三区不低于500元/亩·年，三水、高明两区不低于200元/亩·年，具体由各区政府结合自身实际制订。基本农田补贴标准根据社会经济发展水平原则上每3年调整一次。

第八条 基本农田补贴资金筹措。

补贴资金筹措以区、镇两级财政为主，各区自行承担。市级财政对高明、三水两区给予每年各1500万元的定额补助，暂定3年。

第九条 基本农田补贴资金支付。

（一）基本农田补贴资金原则上每年支付一次。各区每年6月份之前将上一年补贴发放到农村集体经济组织或其他责任单位。任何单位或个人不得截留或延迟发放。具体实施方式，各区可根据实际情况制定相应的实施细则。

（二）各农村集体经济组织或其他责任单位每年需提留补贴资金总额20％作为农业基础设施建设专项基金，设立专帐，由各镇政府（街道办）负责监管，不得挪作它用。其余部分由承担基本农田保护任务的农村集体经济组织的村民代表大会或其他责任单位成员代表大会决定具体的安排使用方式。

第十条 承担基本农田保护任务者要参照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《广东省基本农田保护区管理条例》等法律法规，采取切实措施保护好基本农田。

第十一条 基本农田补贴实施的保障措施。

（一）市、区将补贴资金纳入预算，确保补贴资金到位。

（二）市政府每年组织监察、财政、审计、国土和农业部门对补偿资金使用情况进行审查。

（三）禁止在基本农田保护区内新开挖鱼塘、从事非农业生产及其相关活动，禁止污染、破坏基本农田，降低基本农田农业生产能力的一切活动。

（四）对于破坏或未办理相关用地手续占用基本农田的，除了按有关法律法规进行查处之外，还要扣发承担该基本农田保护任务的农村集体经济组织或其他责任单位当年的补贴资金。此外，能恢复原状的要求恢复原状，不能恢复原状的要按相关程序进行补划。在恢复原状或补划完成之前不再对该农村集体经济组织或其他责任单位进行基本农田保护补贴。

（五）基本农田土地所有权单位每年12月将基本农田保护资金使用情况向权利人公布，接受群众监督。

（六）各区政府、市国土、财政、农业等相关部门制定具体实施细则确保本办法的实施。

第十二条 本办法自2010年4月1日起施行。