全民所有制工业企业转换经营机制条例
国务院
全民所有制工业企业转换经营机制条例
1992年7月23日，国务院
第一章 总则
第一条 为了推动全民所有制工业企业（以下简称企业）进入市场，增强企业活力，提高企业经济效益，根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》），制定本条例。
第二条 企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。
第三条 转换企业经营机制必须遵循下列原则：
（一）坚持党的基本路线；
（二）坚持政企职责分开，保障国家对企业财产的所有权，实现企业财产保值、增殖，落实企业的经营权；
（三）坚持责、权、利相统一，正确处理国家和企业、企业和职工的关系，贯彻按劳分配的原则，把职工的劳动所得与劳动成果联系起来；
（四）发挥中国共产党的基层组织在企业中的政治核心作用，坚持和完善厂长（经理）负责制，全心全意依靠工人阶级；
（五）坚持深化企业改革与推进企业技术进步、强化企业管理相结合；
（六）坚持在建设社会主义物质文明的同时，建设社会主义精神文明，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。
第四条 围绕转换企业经营机制，按照宏观要管好，微观要放开的要求，政府必须转变职能，改革管理企业的方式，培育和发展市场体系，建立和完善社会保障制度，协调配套地进行计划、投资、财政、税收、金融、价格、物资、商业、外贸、人事和劳动工资等方面的改革。
第五条 企业中的党组织和工会、共青团等组织以及全体职工都应当为实现企业转换经营机制的目标和《企业法》规定的企业根本任务开展工作。社会各有关方面都应当为企业转换经营机制创造条件。
第二章 企业经营权
第六条 企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产（以下简称企业财产）享有占有、使用和依法处分的权利。
第七条 企业按照国家规定的资产经营形式，依法行使经营权。企业资产经营形式是指规范国家与企业的责、权、利关系，企业经营管理国有资产的责任制形式。
继续坚持和完善企业承包经营责任制。逐步试行税利分流，统一所得税率，免除企业税后负担，实行税后还贷。创造条件，试行股份制。
第八条 企业享有生产经营决策权。
企业根据国家宏观计划指导和市场需要，自主作出生产经营决策，生产产品和为社会提供服务。
企业可以自主决定在本行业内或者跨行业调整生产经营范围，凡符合国家产业政策导向的，政府有关部门应当给予支持，工商行政管理部门应当办理变更登记手续。
国家可以根据需要，有权向企业下达指令性计划；企业执行指令性计划，有权要求在政府有关部门的组织下，与需方企业签订合同；也可以根据国家规定，要求与政府指定的单位签订国家订货合同。需方企业或者政府指定的单位不签订合同的，企业可以不安排生产。
企业对缺乏应当由国家计划保证的能源、主要物资供应和运输条件的指令性计划，可以根据自身承受能力和市场变化，要求调整。计划下达部门不予调整的，企业可以不执行。
除国务院和省级政府计划部门直接下达的，或者授权有关部门下达的指令性计划以外，企业有权不执行任何部门下达的指令性计划。
第九条 企业享有产品、劳务定价权。
企业生产的日用工业消费品，除国务院物价部门和省级政府物价部门管理价格的个别产品外，由企业自主定价。
企业生产的生产资料，除国务院物价部门和省级政府物价部门颁布的价格分工管理目录所列的少数产品外，由企业自主定价。
企业提供的加工、维修、技术协作等劳务，由企业自主定价。
法律对产品、劳务定价另有规定的，从其规定。
第十条 企业享有产品销售权。
企业可以在全国范围内自主销售本企业生产的指令性计划以外的产品，任何部门和地方政府不得对其采取封锁、限制和其他歧视性措施。
企业根据指令性计划生产的产品，应当按照计划规定的范围销售。需方企业或者政府指定的单位不履行合同的，企业有权停止生产，并可以向政府或者政府有关部门申诉，要求协调解决，也可以依照有关合同法规规定，向人民法院起诉，追究需方企业或者政府指定的单位的违约责任；
已经生产的产品，企业可以自行销售。企业在完成指令性计划的产品生产任务后，超产部分可以自行销售。
企业生产国家规定由特定单位收购的产品，有权要求与政府指定的收购单位签订合同。收购单位不按照合同收购的，企业可以向政府或者政府有关部门申诉，要求协调解决，也可以依照有关合同法规规定，向人民法院起诉，追究收购单位的违约责任；已经按照合同生产的产品，收购单位不按照合同收购的，企业可以自行销售。
法律另有规定或者国家明令禁止在市场上销售的产品除外。
第十一条 企业享有物资采购权。
企业对指令性计划供应的物资，有权要求与生产企业或者其他供货方签订合同。
企业对指令性计划以外所需的物资，可以自行选择供货单位、供货形式、供货品种和数量，自主签订订货合同，并可以自主进行物资调剂。
企业有权拒绝执行任何部门和地方政府以任何方式为企业指定指令性计划以外的供货单位和供货渠道。
第十二条 企业享有进出口权。
企业可以在全国范围内自行选择外贸代理企业从事进出口业务，并有权参与同外商的谈判。
企业根据国家外汇管理的有关规定，自主使用留成外汇和进行外汇调剂。任何部门和单位不得平调和截留企业的留成外汇；不得截留企业有偿上交外汇后应当返还的人民币。
企业根据国家规定，可以在境外承揽工程、进行技术合作或者提供其他劳务。
企业根据国家规定，可以进口自用的设备和物资。
具备条件的企业，经政府有关部门批准，依法享有进出口经营权，任何部门和单位不得截留。有进出口经营权的企业，在获得进出口配额、许可证等方面，享有与外贸企业同等的待遇。
有进出口经营权的企业，有权根据业务需要，确定本企业经常出入境的业务人员名额，报政府主管部门批准。政府有关部门对企业经常出入境人员的出入境，实行一次性审批、一年内多次有效的办法。有进出口经营权的企业，经国务院授权，可以自行审批出境人员或者邀请境外有关人员来华从事商务活动，报外事部门直接办理出入境手续。
企业可以根据开展对外业务的实际需要，自主使用自有外汇安排业务人员出境。
第十三条 企业享有投资决策权。
企业依照法律和国务院有关规定，有权以留用资金、实物、土地使用权、工业产权和非专利技术等向国内各地区、各行业的企业、事业单位投资，购买和持有其他企业的股份。经政府有关部门批准，企业可以向境外投资或者在境外开办企业。
企业遵照国家产业政策和行业、地区发展规划，以留用资金和自行筹措的资金从事生产性建设，能够自行解决建设和生产条件的，由企业自主决定立项，报政府有关部门备案并接受监督。政府有关部门应当根据登记注册的会计师事务所或者审计事务所的验资证明，出具认可企业自行立项的文件。经土地管理、城市规划、城市建设、环境保护等部门依法办理有关手续后，企业自主决定开工。
企业从事生产性建设，不能自行解决建设和生产条件或者需要政府投资的，报政府有关部门批准。
企业从事生产性建设，需要银行贷款或者向社会发行债券的，按照国家有关规定，报政府有关部门会同银行审批或者由银行审批。需要使用境外贷款的，报政府有关部门审批。
企业遵照国家产业政策，以留利安排生产性建设项目或者补充流动资金的，经企业申请，税务部门批准，可以退还企业再投资部分已缴纳所得税的40％税款。
企业根据其经济效益和承受能力，可以增提新产品开发基金，报财政部门备案。按照国家统一制定的有关固定资产折旧的规定，企业有权选择具体的折旧办法，确定加速折旧的幅度。
第十四条 企业享有留用资金支配权。
企业在保证实现企业财产保值、增殖的前提下，有权自主确定税后留用利润中各项基金的比例和用途，报政府有关部门备案。
企业可以将生产发展基金用于购置固定资产、进行技术改造、开发新产品或者补充流动资金，也可以将折旧费、大修理费和其他生产性资金合并用于技术改造或者生产性投资。
企业有权拒绝任何部门和单位无偿调拨企业留用资金或者强令企业以折旧费、大修理费补交上交利润。国务院有特殊规定的，从其规定。
第十五条 企业享有资产处置权。
企业根据生产经营的需要，对一般固定资产，可以自主决定出租、抵押或者有偿转让；对关键设备、成套设备或者重要建筑物可以出租，经政府主管部门批准也可以抵押、有偿转让。法律和行政法规另有规定的除外。
企业处置生产性固定资产所得收入，必须全部用于设备更新和技术改造。
企业处置固定资产，应当依照国家有关规定进行评估。
第十六条 企业享有联营、兼并权。
企业有权按照下列方式与其他企业、事业单位联营：
（一）与其他企业、事业单位组成新的经济实体，独立承担民事责任、具备法人条件的，经政府有关部门核准登记，取得法人资格；
（二）与其他企业、事业单位共同经营，联营各方按照出资比例或者协议的约定，承担民事责任；
（三）与其他企业、事业单位订立联营合同，确立各方的权利和义务。联营各方各自独立经营、各自承担民事责任。
企业按照自愿、有偿的原则，可以兼并其他企业，报政府主管部门备案。
第十七条 企业享有劳动用工权。
企业按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，自主决定招工的时间、条件、方式、数量。企业的招工范围，法律和国务院已有规定的，从其规定。企业从所在城镇人口中招工，不受城镇内行政区划的限制。
企业录用退出现役的军人、少数民族人员、妇女和残疾人，法律和国务院已有规定的，从其规定。
企业定向或者委托学校培养的毕业生，由原企业负责安排就业。对其他大专院校和中专、技工学校毕业生，在同等条件下，应当优先招收。
刑满释放人员，同其他社会待业人员一样，经企业考核合格，可以录用。在服刑期间保留职工身份的刑满释放人员，原企业应当予以安置。
企业有权决定用工形式。企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。企业可以与职工签订有固定期限、无固定期限或者以完成特定生产工作任务为期限的劳动合同。企业和职工按照劳动合同规定，享有权利和承担义务。
企业有权在做好定员、定额的基础上，通过公开考评，择优上岗，实行合理劳动组合。对富余人员，企业可以采取发展第三产业、厂内转岗培训、提前退出岗位休养以及其他方式安置；政府有关部门可以通过厂际交流、职业介绍机构调剂等方式，帮助转换工作单位。富余人员也可以自谋职业。
企业有权依照法律、法规和企业规章，解除劳动合同、辞退、开除职工。对被解除劳动合同、辞退和开除的职工，待业保险机构依法提供待业保险金，劳动部门应当提供再就业的机会，对其中属于集体户口的人员，当地的公安、粮食部门应当准予办理户口和粮食供应关系迁移手续，城镇街道办事处应当予以接收。
第十八条 企业享有人事管理权。
企业按照德才兼备、任人唯贤的原则和责任与权利相统一的要求，自主行使人事管理权。
企业对管理人员和技术人员可以实行聘用制、考核制。对被解聘或者未聘用的管理人员和技术人员，可以安排其他工作，包括到工人岗位上工作。企业可以从优秀工人中选拔聘用管理人员和技术人员。经政府有关部门批准，企业可以招聘境外技术人员、管理人员。
企业有权根据实际需要，设置在本企业内有效的专业技术职务。按照国家统一规定评定的具有专业技术职称的人员，其职务和待遇由企业自主决定。
企业中层行政管理人员，由厂长按照国家的规定任免（聘任、解聘）。副厂级行政管理人员，由厂长按照国家的规定提请政府主管部门任免（聘任、解聘），或者经政府主管部门授权，由厂长任免（聘任、解聘），报政府主管部门备案。法律另有规定的除外。
第十九条 企业享有工资、奖金分配权。
企业的工资总额依照政府规定的工资总额与经济效益挂钩办法确定，企业在相应提取的工资总额内，有权自主使用、自主分配工资和奖金。
企业有权根据职工的劳动技能、劳动强度、劳动责任、劳动条件和实际贡献，决定工资、奖金的分配档次。企业可以实行岗位技能工资制或者其他适合本企业特点的工资制度，选择适合本企业的具体分配形式。
企业有权制定职工晋级增薪、降级减薪的办法，自主决定晋级增薪、降级减薪的条件和时间。
除国务院另有规定外，企业有权拒绝任何部门和单位提出的，由企业对职工发放奖金和晋级增薪的要求。
第二十条 企业享有内部机构设置权。
企业有权决定内部机构的设立、调整和撤销，决定企业的人员编制。企业有权拒绝任何部门和单位提出的设置对口机构、规定人员编制和级别待遇的要求，法律另有规定和国务院有特殊规定的，从其规定。
第二十一条 企业享有拒绝摊派权。
企业有权拒绝任何部门和单位向企业摊派人力、物力、财力。企业可以向审计部门或者其他政府有关部门控告、检举、揭发摊派行为，要求作出处理。
除法律和国务院另有规定外，企业有权抵制任何部门和单位对企业进行检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试、考核。
第二十二条 企业经营权受法律保护，任何部门、单位和个人不得干预和侵犯。
对于非法干预和侵犯企业经营权的行为，企业有权向政府和政府有关部门申诉、举报，或者依法向人民法院起诉。
第三章 企业自负盈亏的责任
第二十三条 企业以国家授予其经营管理的财产，承担民事责任。
企业对其法定代表人和其他工作人员，以法人名义从事的经营活动，承担民事责任。
厂长对企业盈亏负有直接经营责任；职工按照企业内部经济责任制，对企业盈亏也负有相应责任。
第二十四条 企业必须建立分配约束机制和监督机制。
企业必须坚持工资总额增长幅度低于本企业经济效益（依据实现利税计算）增长幅度、职工实际平均工资增长幅度低于本企业劳动生产率（依据净产值计算）增长幅度的原则。
企业职工的工资、奖金、津贴、补贴以及其他工资性收入，应当纳入工资总额。取消工资总额以外的一切单项奖。
企业必须根据经济效益的增减，决定职工收入的增减。企业职工工资总额基数的确定与调整，应当报政府有关部门审查核准。亏损企业发放的工资总额不得超过政府有关部门核定的工资总额。
企业的工资调整方案和奖金分配方案，应当提请职工代表大会审查同意。厂长晋升工资应当报政府有关部门审批。企业工资、奖金的分配应当接受政府有关部门的监督，有条件的可以由登记注册并经政府有关部门特别认可的会计师事务所或者审计事务所审核。
企业违反本条规定，政府主管部门应当及时予以制止和纠正。职工多得的不当收入，应当自发现之日起，限期逐步予以扣回。
第二十五条 企业应当每年从工资总额的新增部分中提取不少于10％的数额，作为企业工资储备基金，由企业自主使用。工资储备基金累计达到本企业一年工资总额的，不再提取。
第二十六条 企业连续三年全面完成上交任务，并实现企业财产增殖的，政府主管部门对厂长或者厂级领导给予相应奖励，奖金由决定奖励的部门拨付。
亏损企业的新任厂长，在规定期限内，实现扭亏增盈目标的，政府主管部门应当给予厂长或者厂级领导相应的奖励，奖金由决定奖励的部门拨付。
第二十七条 实行承包经营责任制的企业，未完成上交利润任务的，应当以企业风险抵押金、工资储备基金、留利补交。
实行租赁经营责任制的企业，承租方在租赁期内达不到租赁经营合同规定的经营总目标或者欠交租金时，应当以企业的风险保证金、预支的生活费或者承租成员的年度收入抵补，不足部分，由承租方、保证人提供的担保财产抵补。
第二十八条 企业为实现政府规定的社会公益目标或者生产指令性计划产品，由于定价原因而形成的政策性亏损，物价部门应当有计划地调整或者放开产品价格，予以解决。不能调整或者放开产品价格的，经财政部门审查核准，给予相应的补贴或者其他方式补偿。采取上述措施后，企业仍然亏损的，作为经营性亏损处理。
第二十九条 企业由于经营管理不善造成经营性亏损的，厂长、其他厂级领导和职工应当根据责任大小，承担相应的责任。
企业一年经营亏损的，应当适当核减企业工资总额，厂长、其他厂级领导和直接责任人员不得领取奖金。企业亏损严重的，还应当根据责任大小，相应降低厂长、其他厂级领导和职工的工资。
企业连续二年经营亏损，亏损额继续增加的，应当核减企业的工资总额，除企业不得发放奖金外，根据责任大小，适当降低厂长、其他厂级领导和职工的工资；对企业领导班子可以进行必要的调整；对厂级领导可以免职或者降级、降职。
对本条例施行前企业长期积累的亏损，经清产核资后，依照国务院有关规定另行处理。
第三十条 企业必须严格执行国家财政、税收和国有资产管理的法律、法规，定期进行财产盘点和审计，做到帐实相符，如实反映企业经营成果，不得造成利润虚增或者虚盈实亏，确保企业财产的保值、增殖。
企业应当依照国家有关规定，建立资产负债和损益考核制度，编制年度财务会计报表，报政府有关部门审批。有条件的，经登记注册的会计师事务所或者审计事务所审查后，报政府有关部门审核。
企业必须依照国家有关规定，准确核算成本，足额提取折旧费、大修理费和补充流动资金。以不提或者少提折旧费和大修理费，少计成本或者挂帐不摊等手段，造成利润虚增或者虚盈实亏的，有关部门应当责令企业用留用资金补足。
企业的生产性折旧费、大修理费、新产品开发基金以及处置生产性固定资产所得收入，不得用于发放工资、奖金或者增加集体福利。
第四章 企业的变更和终止
第三十一条 企业可以通过转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等方式，进行产品结构和组织结构调整，实现资源合理配置和企业的优胜劣汰。
第三十二条 企业主导产品不符合国家产业政策，或者没有市场销路、造成严重积压的，应当实行转产。企业为获取更大的经济效益，根据市场预测和自身条件，可以主动实行转产。
第三十三条 企业经营性亏损严重的，可以自行申请停产整顿；政府主管部门也可以责令其停产整顿。停产整顿的期限一般不超过一年。
停产整顿的企业，应当制定停产整顿方案，其主要内容包括：停产整顿的目标和规划；调整组织结构和产品结构的措施；改善生产经营状况的措施；调整机构和人员的措施；扭亏为盈的措施；还债的措施。
企业自行停产整顿的，停产整顿方案经政府主管部门批准后，由企业自行组织实施。被责令停产整顿的企业，由政府主管部门确定的企业法定代表人组织制定停产整顿方案，经政府主管部门批准后实施。
企业停产整顿期间，必须采取有效措施，保护企业财产。任何人不得盗窃、毁坏、哄抢、私分、隐匿、无偿转让企业财产。
企业停产整顿期间，财政部门应当准许其暂停上交承包利润；银行应当准许其延期支付贷款利息；企业应当停止发放奖金。
第三十四条 政府可以决定或者批准企业的合并。政府决定或者批准的合并，在全民所有制企业的范围内，可以采取资产无偿划转方式进行。合并方案由政府主管部门或者企业提出。在政府主管部门主持下，合并各方经充分协商后，订立合并协议。原企业的债权债务，由合并后的企业承担。
企业可以自主决定兼并其他企业。企业兼并是一种有偿的合并形式。企业被兼并须经政府主管部门批准。被兼并企业的债权债务由兼并企业承担。兼并企业与债权人经充分协商，可以订立分期偿还或者减免债务的协议；政府有关部门可以酌情定期核减兼并企业的上交利润指标；银行对被兼并企业原欠其的债务，可以酌情停减利息；被兼并企业转入第三产业的，经银行批准，自开业之日起，实行二年停息、三年减半收息。
第三十五条 经政府批准，企业可以分立。企业分立时，应当由分立各方签订分立协议，明确划分分立各方的财产和债权债务等。
第三十六条 企业经停产整顿仍然达不到扭亏目标，并且无法实行合并的，以及因其他原因应当终止的，在保证清偿债务的前提下，由政府主管部门提出，经省级政府或者国务院主管部门批准，可以依法予以解散。企业解散，由政府主管部门指定成立的清算组进行清算。
第三十七条 企业所欠债务，应当以留用资金清偿。留用资金不足以偿还债务的，可以依法用抵押企业财产的方式，保证债务的履行。
企业不能清偿到期债务，达到法定破产条件的，应当依法破产。政府认为企业不宜破产的，应当给予资助或者采取其他措施，帮助企业清偿债务。
企业宣告破产后，其他企业可以与破产企业清算组订立接收破产企业的协议，按照协议承担法院裁定的债务，接受破产企业财产，安排破产企业职工，并可以享受本条例第三十四条第二款规定的兼并企业的待遇。
第三十八条 企业的变更和终止，应当依照法律、法规的规定，经工商行政管理部门核准登记，并向国有资产管理部门办理产权变更或者注销登记。
第三十九条 政府决定解散的企业，职工由政府主管部门负责安置。
企业破产的，依照法律、法规的有关规定，安置职工。
企业合并的，职工由合并后的企业或者兼并企业安置。
为安置富余职工兴办的，独立核算、从事第三产业的企业，自开业之日起，实行两年免征、三年减半征收所得税。
第五章 企业和政府的关系
第四十条 按照政企职责分开的原则，政府依法对企业进行协调、监督和管理，为企业提供服务。
第四十一条 企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有权。
企业财产包括国家以各种形式对企业投资和投资收益形成的财产，以及其他依据法律和国有资产管理行政法规认定的属于全民所有、由企业经营管理的财产。
第四十二条 为确保企业财产所有权，政府及其有关部门分别行使下列职责：
（一）考核企业财产保值、增殖指标，对企业资产负债和损益情况进行审查和审计监督；
（二）根据国务院的有关规定，决定国家与企业之间财产收益的分配方式、比例或者定额；
（三）根据国务院的有关规定，决定、批准企业生产性建设项目，本条例第十三条规定由企业自主决定的投资项目除外；
（四）决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并（不含兼并）、分立、终止、拍卖，批准企业提出的被兼并申请和破产申请；
（五）根据国务院的有关规定，审批企业财产的报损、冲减、核销及关键设备、成套设备或者重要建筑物的抵押、有偿转让，组织清算和收缴被撤销、解散企业的财产；
（六）依照法定条件和程序，决定或者批准企业厂长的任免（聘任、解聘）和奖惩；
（七）拟订企业财产管理法规，并对执行情况进行监督、检查；
（八）维护企业依法行使经营权，保障企业的生产经营活动不受干预，协助企业解决实际困难。
第四十三条 政府应当采取下列措施，加强宏观调控和行业管理，建立既有利于增强企业活力，又有利于经济有序运行的宏观调控体系：
（一）制定经济和社会发展战略、方针和产业政策，控制总量平衡，规划和调整产业布局；
（二）运用利率、税率、汇率等经济杠杆和价格政策，调控和引导企业行为；
（三）根据产业政策和规模经济要求，引导企业组织结构调整，实现资源合理配置；
（四）建立和完善适应商品经济发展的企业劳动人事工资制度、财务制度、成本制度、会计制度、折旧制度、收益分配制度和税收征管制度，制定考核企业的经济指标体系，逐步将企业职工的全部工资性收入纳入成本管理；
（五）推动技术进步，开展技术和业务培训，为企业决策和经营活动提供信息、咨询。
第四十四条 政府应当采取下列措施，培育和完善市场体系，发挥市场调节作用：
（一）打破地区、部门分割和封锁，建立和完善平等竞争、规则健全的全国统一市场；
（二）按照国民经济发展总体规划和布局，统筹规划、协调和建立生产资料市场、劳务市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体系的发育和完善；
（三）发布市场信息，加强市场管理，制止违法经营和不正当竞争。
第四十五条 政府应当采取下列措施建立和完善社会保障体系：
（一）建立和完善养老保险制度，实行基本养老保险、企业补充养老保险、职工个人储蓄养老保险相结合的制度；
（二）建立和完善职工的待业保险制度，使职工在待业期间能够得到一定数量和一定期限的待业保险金，保证其基本生活；
（三）建立和完善医疗保险、工伤保险和生育保险等保险制度。
第四十六条 政府应当采取下列措施为企业提供社会服务：
（一）发展和完善与企业有关的公共设施和公益事业，减轻企业的社会负担；
（二）建立和发展会计师事务所、审计事务所、职业介绍所、律师事务所、资产评估机构和信息、咨询服务机构等社会服务组织；
（三）完善劳动就业服务体系，培训待业人员，帮助其再就业；
（四）健全劳动争议仲裁制度，及时妥善处理劳动纠纷，维护企业和职工的合法权益；
（五）协调企业与其他单位的关系，保障企业的正常生产经营秩序。
第六章 法律责任
第四十七条 政府有关部门违反本条例，有下列行为之一的，上级机关应当责令其改正；情节严重的，由同级机关或者有关上级机关对主管人员和直接责任人员，给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）超越、滥用管理权限下达指令性计划并强令企业执行的；
（二）干预企业投资决策权或者审批企业投资项目有重大失误的；
（三）以封锁、限制或者其他歧视性措施，侵犯企业物资采购权或者产品销售权的；
（四）干预、截留企业的产品、劳务定价权的；
（五）限制、截留企业进出口权，或者平调、挤占、挪用企业自主使用的留成外汇的；
（六）截留或者无偿调拨企业留用资金，或者干预企业资产处置权的；
（七）强令企业对职工进行奖励、晋级增薪，干预企业录用、辞退、开除职工或者解除劳动合同的；
（八）未依照法定程序和条件任免厂长、其他厂级领导或者干预厂长行使企业中层行政管理人员任免权的；
（九）强令企业设置对口机构、规定人员编制和级别待遇，以及违反法律和国务院规定，对企业进行检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试、考核的；
（十）非法要求企业提供人力、物力、财力的，以及对拒绝摊派的企业进行打击报复的；
（十一）未依照法定程序和条件，阻止或者强迫企业进行组织结构调整的；
（十二）不依法履行对企业监督、检查职责，或者有其他非法干预企业经营权，侵犯企业合法权益的。
第四十八条 企业违反本条例规定，有下列行为之一的，政府或者政府有关部门应当责令其改正；情节严重的，对厂长、其他厂级领导和直接责任人员，分别追究行政责任、给予经济处罚，并依照有关法律、法规，对企业给予相应的行政处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）未按照规定执行指令性计划，或者不履行经济合同，长期拖欠货款的；
（二）对国家直接定价的产品，擅自提价的；
（三）未按照规定履行建设项目审批手续，擅自立项和开工建设的；
（四）因决策失误，建设项目不能按期投产，或者投产后产品无销路、投资无效益，致使企业财产遭受损失的；
（五）不具备偿还能力，盲目贷款，致使企业财产遭受损失的；
（六）未经批准，擅自处置企业的关键设备、成套设备或者重要建筑物，造成企业财产损失的；
（七）滥用劳动用工权、人事管理权和工资、奖金分配权，侵犯职工合法权益的；
（八）违反财务制度，不提或者少提折旧费、大修理费，少计成本或者挂帐不摊，造成企业利润虚增或者虚盈实亏的；
（九）将生产性折旧费、大修理费、新产品开发基金或者处置生产性固定资产所得收入用于发放工资、奖金或者增加集体福利的；
（十）在企业变更、终止过程中，因管理不善，或者使用非法手段处置企业财产，造成损失的；
（十一）因经营管理不善，致使企业财产遭受损失或者企业破产的；
（十二）其他违反本条例规定，滥用经营权的。
第四十九条 阻碍厂长和各级管理人员依法行使职权的，或者扰乱企业秩序，致使生产、营业、工作不能正常进行的，由企业所在地公安机关给予治安管理处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第五十条 本条例的原则适用于全民所有制交通运输、邮电、地质勘探、建筑安装、商业、外贸、物资、农林、水利、科技等企业。
第五十一条 本条例发布前的行政法规、地方性法规、规章和其他行政性文件的内容，与本条例相抵触的，以本条例为准。
第五十二条 本条例由国家经济体制改革委员会负责解释，国务院经济贸易办公室会同国务院有关部门组织实施。
第五十三条 国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施办法。
第五十四条 本条例自发布之日起施行。
论房地产楼花按揭
王璐
内容提要：90年代初以来，我国许多地区逐渐引进港、台及海外一些房地产开发的通行作法，在房屋分期付款买卖中采用按揭担保，也称为楼花按揭贷款。它是一种以在建甚至未建的预购商品房作为担保物取得银行贷款的融资购楼方式。如今，以按揭方式买房正在成为城镇居民购买房屋的主要途径，这种新的抵押方式的出现给我国的担保法律提出了新的课题。抵押人尚未取得而将来可以取得的房屋或其他地上定着物，可以设定抵押权。为将来可以取得的不动产设定抵押权，可以发挥其所具有的融通资金的担保功能。传统民法“为将来的债权设定的担保无效”的理论已经被打破，各国立法普遍承认“不动产抵押，可以为现在的、将来的、或者可以发生的债权设定抵押权”。该担保方式是借鉴香港地区法律的规定，相当于大陆法的让与担保。本文以此制度为研究对象，对楼花按揭的性质和效力进行了浅略地研究，并在此基础上，借鉴发达国家和地区的先进经验，结合中国的具体实践，对于我国楼花按揭制度的完善提出了自己的建议和设想。
关键词：担保、让与担保、抵押、楼花、按揭、楼花按揭
楼花按揭是60年代兴起于香港，70年代被大力推行，现为世界发达国家和地区房地产金融市场广为流行的一种融资购楼方式。90年代初，楼花按揭传入我国，最近几年随着我国房地产业的发展和住房制度改革的深入，此购楼方式备受关注。楼花按揭是房地产业和金融业的交叉领域。从房地产业的角度看，楼花按揭是一种新型房屋买卖方式；而从金融业的角度看，楼花按揭是以预售商品房设定担保的一种贷款方式。从本质上，楼花按揭也是一种房地产担保措施，但较其他房地产抵押方式更具灵活性，因而具有更深一层的经济作用和社会意义。与此同时，由于作为担保标的物的楼花所具有的特殊性和由此给按揭权带来的巨大风险，作为一种资金融通方式，更需要对其加以规范。
一、楼花按揭的概念、种类、法律特征和功能
（一）楼花按揭的概念
“楼花”一词并非我国固有，而是传自香港，乃港人所创，是香港人对预售商品房的称呼，它是指区别于现房，正在建设或将要建设的尚未竣工交付的商品房，包括尚在图纸设计过程中的商品房。“按揭”一词也来自香港，是香港人对于英美法上一种物的担保方式“Mortgage”的翻译。“楼花按揭”顾名思义就是以楼花作为担保物设定按揭，在英美法传统上按揭主要是一种不动产担保，在当代，按揭更是被广泛应用于房地产买卖和融资活动中，楼花按揭作为一种流行于当代发达国家及地区的融资购楼方式不是源于英美而是源于香港。楼花按揭是指在楼宇预售时，楼宇买卖人（购房人）以所购楼宇物业作为担保物，向银行等金融机构取得贷款以支付楼款的一种融资购楼方式。
（二）楼花按揭的种类
在司法实践中经常涉及的主要有楼花按揭包括在建工程抵押和预购房屋抵押。
1、在建工程抵押是指抵押人为取得在建工程继续建造资金的贷款，以其合法方式取得的土地使用权，连同在建工程的投入资产，以不转移占有的方式抵押给贷款银行作为偿还贷款履行的担保。以在建工程抵押的应当具备一定的条件，例如抵押人必须具有国有土地使用权证，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证等。
2、预购房屋抵押是指买方在支付首期规定的房价款后，由贷款银行代其支付其余的购房款，将所购商品房抵押给贷款银行作为偿还贷款履行的担保。预购房屋合同的卖方房地产开发商也可以为买方向贷款银行提供连带责任保证。开发商应当具备一定的条件，例如付清地价款后取得土地使用权或者房地产权利证书等。
（三）楼花按揭的法律特征
1、楼花按揭涉及两个合同关系和三方当事人。两个合同关系是指楼花买卖合同和楼花按揭合同。三方当事人是指开发商、购房人和贷款银行。
2、楼花按揭的标的物是一种期待性利益。在英美法国家，楼花按揭是被当作一种不动产抵押来看待的。但实际上楼花按揭与一般房地产抵押有着显著区别。由于楼花并非一种现实存在的不动产，在楼花按揭设定时，按揭人根本还无法取得所购楼宇的所有权，他向贷款银行提供的还款保证仅仅是在将来某一时间取得楼宇的权利，即一种所有权的“期待权”。
3、楼花按揭是通过转让物业权益而设定的一种物的担保方式。它是通过将楼花买卖合同中的房地产权益（即楼花业权）转让给银行而设定的一种担保，担保银行债权，即其为购房人垫付的房款得到偿还。
4、楼花按揭权的实现方式有其特殊性。主要是通过债权人代位权来实现，也可以通过取消按揭人的回赎权而实现。
（四）楼花按揭的功能
1、它作为一种融资购楼方式，解决了购房者资金不足的问题。
2、它作为一种商品房预售方式，也使房地产开发商大大受益。
3、它作为一种贷款方式，为银行等金融部门开辟了一个有利可图而且风险相对较低的投资市场。
二、楼花按揭的性质和效力
（一）楼花按揭的性质
楼花按揭是一种以购房人将在未来某一日期才真正取得所有权的、现在正在建或待建的楼宇为担保物而设定的物的担保方式。以欧洲大陆法系的标准看，它在担保体系上的归属如何呢？我国内地学者对此主要有抵押说和债权质押说两种看法。前者认为，如同普通房地产抵押，楼花按揭也是在不动产上设定的担保。后者认为，购房人与银行签订楼花按揭合同时，由于标的物是尚不存在或正在成长中的房屋，并没有现实存在，因而购房人对作为担保标的物的楼花不享有任何物权而仅是一种债权。无论以不动产抵押说或者债权质押说都无法确切揭示楼花按揭的本质属性，那么，楼花按揭应归属于大陆何种担保方式呢？从楼花按揭的法律特点看，其更类似于大陆法系上的让与担保这一非典型的担保制度。让与担保又称让渡担保、信托的让与担保，是指债务人或第三人为担保债务履行的目的，将担保标的物的权利（通常是所有权）预先转移给债权人，由双方约定于债务清偿后，将担保标的物返还与债务人或第三人；于债务不履行时，债权人得就该担保标的物受偿的一种担保方式。
之所以将楼花按揭可归之于让与担保是基于以下几点理由：1、二者都渊源于罗马法中的信托担保。Mortgage的本义而言，它与罗马法中的信托担保乃为同一概念。而且，实际上它也是受罗马法中的信托担保影响而形成的。2、二者都是通过权利的转移而对债权进行担保。故从现代大陆法的观点看，它与让与担保并无区别，故日本将它译为让与担保。3、将楼花按揭性质认定为让与担保是想强调在借款人全部偿付债务前，按揭房产的所有权归贷款银行。这样将利于督促借款人为最终取得房产所有权而尽力偿债，并且在居住、使用按揭房产过程中有所约束，从而确保银行债权的实现。
（二）楼花按揭的效力
1、对内效力。楼花按揭的设定在按揭人、按揭权人之间形成的权利义务关系即为楼花按揭的对内效力。由于楼花按揭涉及楼花买卖具有较强的国家干预性，因此楼花按揭中双方当事人各自的权利义务也并不是单纯由双方约定，而是通过两种方式的结合体现并规定下来：一种是法律中的规定，另一种则是双方在楼花按揭合同中的约定。比较典型的是香港，在房地产法律中明文规定了一些双方必须遵守、不许通过约定改变的强制性条款，较好地保护了当事人的利益，促进了房地产交易的稳定性。
（1）按揭担保的债权与担保物的范围。楼花按揭与楼花买卖合同息息相关。没有得到贷款人同意，不得擅自采取任何行为使楼花买卖合同消灭或变更，若擅自采取，该行为对于按揭权人不产生法律效力。而且，当按揭借款人不能履行楼花买卖合同中所规定的义务时，为确保自己的利益，按揭贷款人有权代借款人履行，而所花费的一切费用必须由借款人偿还。因此，在楼花按揭中，担保债权的范围不仅包括原债权（银行所贷款）、利息、迟延利息，还包括楼花买卖合同中规定的应由购房人负担而其未负担，由担保权人代其履行而为此所支出的一切费用，包括手续费、劳务费、买卖成本交易费用等。担保标的物的范围则为楼花买卖合同中买方所享有的一切权益，包括取得楼宇权利、设定保险的利益等。
（2）对标的物的占有及利用在按揭楼宇竣工之前，担保标的物实际上体现在有关权属证书（如预售买卖合同）上。此时，这些权属证书一般交由贷款银行保管，贷款银行取得一种类似于质押权人的地位。而在楼宇竣工交付后，依照英美和香港的作法，有关权属证书仍然留置在贷款银行受理，此时贷款银行只是取得类似抵押权人的地位，只要借款人如期履行，其对按揭房产就拥有占有权。这是由楼花按揭的设定目的决定的，因为借款人设定楼花按揭的最终目的在于，只花少量的钱即可获取房产居住或使用，解决其对房产的需求，而同时，银行参与楼花按揭的目的不在获取楼宇的所有权，而在于通过资金流通获取贷款利差。因此，虽然按揭楼宇的所有权转让到银行的债务得到清偿。因此，楼花按揭是一种通过转让物业权益但不转移物业占有来设定的担保方式。
在对楼宇的使用上，双方均有一定的约束。就按揭人而言，未经银行同意，不得擅自变更回或解除楼宇预售合同，不得采取任何可能致使楼花买卖无效的行为。对于按揭房产，虽然他有占有的权利，但同时他也负有保管义务。因为，按揭人的利益。所以，按揭期间，按揭人不得对楼宇施加侵害，不得实施会使担保物价值减少的行为，而且，要保管好担保物，使其免受外力侵害和发生毁损灭失。如果按揭人未经按揭权人同意擅自处分楼宇或有导致楼宇价值减损的毁损、破坏等行为，必须承担损害赔偿责任。而就按揭权人而言，在对内关系上，按揭期间，他仅具有担保权人的资格，必须在担保目的范围内行使其权利，在债务未届清偿期时，不得以转让第三人等手段处分楼宇，也不得主张按揭人对楼宇的占有为无权占有。但在按揭期间银行对被按揭房地产有监督权。
（3）按揭人对标的物的赎回请求权（还赎权）。按揭人对标的物的赎回请求权是指按揭人履行债务后，向按揭权人提出的一种请求权。基于这种请求权，按揭权人应该将设定按揭时，转让在其名下的物业重新转回按揭人名下。之后，按揭解除，双方的权利义务归于消灭。作为权利，在按揭过程中，只要按揭人如期履行按揭合同中约定的还款责任，他就将享有法定的还赎权，但这一权利的行使只有在他将全部贷款本息还清时才具备法定条件。如果按揭人拖欠到期的款未还而构成违约，这时他仍然享有还赎权，但不是法定的还赎权，而是蘅平法上的还赎权，之所以设定蘅平法，是因为蘅平法认识到，转移物业的目的在于担保债的偿还，债权人的利益并非存在于对担保物的权利的获得，而是使债权得到偿还。“如果债权人得到了他的贷款，因被告未按期清偿而造成迟延利息和合理的费用也得到了补充，那么，他就得到了他有权得到的一切。”此时，按揭人如果还清到期欠款继续履约，还可以获得法定还赎权；如果根据银行立即还清所有欠款的通知将所有欠款还清，就可以立即进行还赎，成为物业的真正所有权人。
（4）按揭人违约时按揭权人的权利。包括收取罚息、要求提前还清贷款、对按揭房产行使担保权的权利、止赎权。
2、对外效力。楼花按揭的对外效力表现为按揭期间（包括楼花成为现楼之后至按揭期满期间）楼花按揭对当事人以外的第三人所产生的权利义务关系。
（1）按揭人依约履行还款责任的按揭期间，标的物的处分与第三人的关系。此处的处分主要指法律上的处分，即按揭人或按揭权人将其权益转让、设定权利（如质权、抵押权等）、将物抛弃、出租等的处分。
（2）按揭权人与按揭人的债权人的关系。楼花按揭中按揭权人有先于按揭人的其他债权人优先受偿的权利。而且，由于按揭权人为按揭房产法律上的所有人，除非按揭人满足担保标的所担保的债权，否则按揭人的债权人无权对担保标的申请强制执行。从楼花按揭的担保性而言，其担保权与留置权、质权等担保物权一样，同属排除强制执行的权利之列。
（3）按揭人破产时，按揭权人的权利。我认为，按揭人仅是法律形式上的所有人，无权直接收取按揭房产。
（4）开发商破产时，按揭人、按揭权人的权利。在发展商因为破产而导致楼宇无法完工时，购房人无法主张所有权保护，但因为对在建房设定了按揭，此时可以作为优先权人对开发商的破产财产主张优先受偿。受偿金必须先用来偿还借款人对贷款银行所欠的债务。
三、完善我国楼花按揭制度的设想
(一)我国楼花按揭的特点以及存在的问题
1、特点：A、从性质上看，国内许多学者普遍把楼花按揭界定为一种债权质押。B、从主体上看，我国目前楼花按揭当事人包括购房人、发展商与按揭银行三方，按揭关系是三方法律关系之总称呼。C、从客体上看，按揭关系包括三个基础法律关系。D、从内容上看，按揭的目的是为了购置房地产。E、开发商在按揭合同中要承担保证责任。F、保险介入不全面。G、律师参与不充分。
2、制约我国楼花按揭发展的主要因素：A、制约消费者参与楼花按揭的原因主要有：按揭年限短，月供款项负担重；手续繁杂，金融市场运作不正规；老习惯、旧观念的影响；消费者对于楼花按揭信心不足。B、银行方面也存在顾虑与障碍。长期以来，银行的信贷资金主要是推动开发房地产的“生产型信贷”而不是面向购房居民的“消费型信贷”，属于消费型信贷的楼花按揭要面对分散的消费者，点多面广，且又是分期付款，无论是操作中还是管理上银行都缺乏经验，存在障碍。C、开发商对此也有疑虑和不满。在国内，实际上许多楼花按揭都是由开发商在作而不是全部由银行操作。而且，银行在办理楼花按揭时往往要求开发商充当按揭人的还款保证人，保证在购房人不还款时，开发商先替其付清，以后再找购房人偿还。这实际上是银行在转移风险，在借款人违约时其只要去催开发商就行，不必向每个小业主追债。这些问题的存在，使楼宇按揭市场乃至整个住宅房地产的发展呈现出一种无序状态，不仅损害了消费者和银行的合法利益，也严重影响了房地产业的健康发展。
(二)完善我国楼花按揭制度的若干立法构想
房地产业的迅猛发展和按揭方式的日益流行都呼唤法律的完善。结合各国、各地区尤其是香港地区的先进经验，完善我国楼花按揭制度可着重完成如下几方面的工作：
1、完善商品房预售管理办法。
2、抓住楼花按揭本质，制定楼花按揭管理办法。其中应该强调如下内容：按揭房产的业权应该归按揭银行；明确规定按揭双方的权利义务；明确规定以预购商品房设定抵押时的登记办法和程序。
(三)楼花按揭相关配套制度的建立和完善
1、律师积极参与。楼花按揭中律师的参与不仅替当事人减少了许多繁杂的手续，更重要的是使按揭各方当事人的权益得到了保护，还使政府的税收有了保障。
