汕头经济特区统一征地及划留农村集体建设用地若干问题的规定
广东省汕头市人民政府
汕头经济特区统一征地及划留农村集体建设用地若干问题的规定
汕头市人民政府
为保证汕头经济特区土地统一征用工作的顺利进行，适应特区经济和城市建设发展的需要，根据国家和省有关土地管理的法律、法规及《汕头经济特区土地管理若干规定》精神，现就特区范围实行统一征地及划留农村集体建设用地的有关问题作如下规定：
一、特区范围内可供开发的属于农村集体所有的土地，根据国家建设需要，由市政府依照法律的规定统一征用（包括成片预征），市国土局负责具体实施。其他任何单位和个人均无权直接征用集体土地。
二、由市国土局根据城市建设规划分期分批确定征地范围，统一按规定与被征地单位商定补偿、安置方案，并与被征地单位签订征地合同书（或预征协议书）。被征地单位应服从国家建设需要，不得哄抬地价，不得任意附加条件或以其他种种理由阻挠征地工作的正常进行。违者，依法
处理。
三、未经市国土局批准，村民委员会、农村集体经济组织等任何单位和个人不得改变原有土地的地形地貌和使用性质；严禁违章兴建永久性、半永久性和临时性建筑物。
四、征地补偿费和安置补助费标准按《广东省土地管理实施办法》以及省、市现行有关规定执行。其中预征的土地在未正式建设使用前仍由当地农民继续耕种，市国土局按照征用面积和补偿标准先付百分之十的补偿款，以后每年支付百分之三十，至全部付清为止。超过三年尚未付清的
部分，应把物价上升指数补上。被征地单位的“农转非”由市国土、计划、公安、粮食等部门按实际征用耕地面积给予办理手续（超过上级下达指标部分由市自行解决）。
五、被征用土地除属个人的附着物和青苗，其补偿费付给个人外，征地补偿费和劳力安置补助费，由被征地单位用于就近兴办企业，解决因土地被征用而造成的多余劳力的就业安置，不得以任何理由占用和挪作他用。
六、被征地的村民委员会可按被征耕地面积百分之十的比例向市国土局申请划留集体建设用地（以下简称预留自用地）。预留自用地主要作为村发展第二、三产业用地以及按规定标准安排农村居民宅基地。预留自用地由市、区国土和规划部门给予划界树桩，明确权属范围，并根据土地
利用总体规划和城市建设总体规划，编制各村建设规划，报经市政府批准后按规划安排建设。获准划留的集体建设用地，应按规定交纳耕地占用税和征（用）地管理费。
七、农村预留自用地需要进行建设时，应报市国土和规划部门批准，领取《建设用地规划许可证》、《非农建设用地许可证》和《建设工程规划许可证》后，方可进行建设。凡未经批准转为国有土地和未开发建设的，其土地使用权不得转让。
八、农村预留自用地的市政设施配套费按核定应征全额的百分之十计收；其自筹资金兴建公共福利设施的用地给予全额免交。
农村预留自用地经开发建设后确需将土地使用权连同地上建筑物及其他附着物转让的，应具备土地使用权转让的条件，报市国土局批准，转为国有土地，并由市国土局按规定与用地单位签订土地使用权出让合同，同时办理权属变更登记手续和按规定确定土地使用年限、补交地价款。
九、农村被征用的土地和预留自用地原负担的农业税和粮食征购任务，按规定相应核免。
十、市直有关部门和区、镇政府优先安排被征地的村发展“三来一补”企业，区、镇办的企业优先安排被征地农民就业。
十一、各级政府和有关主管部门对各村征地补偿补助费的使用、“农转非”指标的安排、预留自用地的建设进行监督检查，及时纠正和依法处理各种违反规定的行为。
十二、本规定自公布之日起施行。
1992年2月15日
私法理念与行政法的契合
赵勇 周柯利
（西华师范大学 四川 南充 637002）
［内容提要］在传统理论中私法与公法是截然对立的，随着社会的发展，公法与私法的相互融合已经成为了一种趋势。行政法是公法的代表。公私法的融合为我们将私法理念和私法手段引入行政法领域提供了条件和基础。私法理念包括平等理念、公平理念、自由意志理念、诚信理念以及义务、责任理念。这些理念在行政法中引入会使行政法更加符合人性，会促进行政相对人参与意识的提高，会充分限制行政权力的滥用。
［关键词］公法 私法 私法理念 行政法 契合
公法与私法的划分是大陆法系国家对法的一种重要分类，行政法作为公法的代表在其长期发展过程中一直被认为是管理公共事务的法，是与私法毫不相关的法律部门。随着行政法基础理论研究的深入，服务行政与控制行政权力理念逐渐深入人心，在行政法领域引入私法理念以及运用私法手段完成公共事务越来越受到关注。本文将通过对公法与私法的融合的梳理，对私法理念和行政法任务的研究，论述行政法与私法理念契合的合理性与可能性。
公法与私法的融合
公法与私法的划分最早可追溯到古罗马,据《学说汇纂》记载，罗马法学家乌尔比安认为：“公法是关于罗马国家的法律，私法是关于个人利益的法律。”［1］公法与私法有着截然不同的侧重点，历来是被作为两种截然对立、不可融合的法律类型而对待的。对大陆法系的法学家来说，公私法的划分是一个不言自明的真理。在19世纪的西欧大陆，公私法之分在广泛开展的法典编纂和法律改革中被普遍应用，成为构筑西欧大陆法系国家法律和法学体系的基础。公法与私法的分立与当时西欧经济领域的自由竞争和社会领域中的个人自由主义是不可分的。自由竞争、个人主义与自然法学说中的理性主义、人道主义形成了公私法之分的一个很需要概念——私人自治［2］。在此基础上，划分市民社会与政治国家的理论，为其提供了广阔的生存空间。其主要含义是：个人享有财产和缔结合同的绝对权利，国家的活动仅限于保障个人的这些权利，并充任私人之间纠纷的裁决人，而不应干预个人的自由。因而，法律有公法和私法之分，它们分别代表两个不同主体——国家和个人。构成私法关系的是彼此平等的个人，而构成公法关系的是国家机关与国家机关或国家机关与个人。私法体现的是主体之间的平等关系，而公法体现的是一种权力服从关系。
进入20世纪后，公私法之分的传统日趋动摇，从19世纪二者是明确划分，变为相互渗透。19世纪的政府的角色可以被称为私有财产的“守夜人”，而进入20世纪，随着行政国家的出现，服务行政的兴起，国家在社会生活中充当了越来越重要的角色，国家要对一个公民从婴儿照管到死，保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，要管理经济活动和各种社会公共事务。［3］这就必然会出现法律的社会化，使公私法之间清晰的界限变得模糊，公私法之间的渗透成为趋势。
19世纪经济活动主体主要是个人，国家即使参加经济活动，也是作为平等的相对方。但进入20世纪后，作为经济活动的主体，除了个人与国家机关之外，出现了无数具有强大经济、政治势力的，介于国家和个人之间的团体、组织，这些组织的出现使得以前的法律调整方式不再完全适用，新的调整方式必须被创设。经济活动主体的改变必然会影响公私法划分的基础。
20世纪以来，国家对公民的保护从市民社会层面及私法领域逐渐扩展到了政治国家层面和公法领域，违宪审查制度和服务行政等一些全新政治制度和理念的确立也促成了公法与私法之分的动摇。
公法与私法之间的相互渗透主要表现在以下几方面：
首先，私法的公法化。由于国家对社会、经济生活干预的加强，私法日益受到公法控制，私法的传统概念、制度和原则发生了重大变化。许多按照传统是典型的私法关系，已由新的法律关系所调整。私法的价值取向已由原来的个人本位转变成了社会本位。调整方式也由原来的纯私法调整转变成为混合型调整。
其次，公法的私法化。在行政法中，随着行政国家的兴起，国家在社会生活中的作用日益突出，依靠原来的方式进行行政管理已不能适应社会发展的需要，第三部门的出现，服务行政的兴起都是适应这一要求的产物，都是私法理念与私法方式进入公法领域的产物。
最后，公私法之间相互渗透的另一种形式，是产生一种既非公法又非私法，即介于公私法之间的混合法，这个混合法就是所谓的“社会法”。［4］
从法理上说，法律是为个人服务的，政府是为了个人的幸福而存在的，法律不是为了政府而生，而政府却是循法律而建。公法与私法虽然有诸多不同，但是二者却有一个共同的终极任务，即保证个人获得最大的利益，这也是所有法律所共同要达到的终极目标。公法运用国家权力从宏观上为个人提供良好的社会环境，私法利用人的良心在微观上构建理性的制度。公法着眼于人的恶性，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”［5］是其确立的基础；而私法更看重于人的良知。它们都是私人幸福的保障，都是人作为人的要求。公法与私法是整个法律体系的有机组成部分，它们分别调整着一部分社会关系，实现着法律的终极目的。“今天我们所经营的共同生活中，活动着的关系有以权力团体的国家为基点的所谓上下的纵向关系，还有不考虑国家而是人类本来面貌的个人之间的所谓水平的衡向关系。因此，大体上可以说有具有国家的、政治的、公的意义的生活关系和具有私的意义的生活关系。这样，关于前者的法就是公法，关于后者的法就是私法。”［6］因此，公法与私法之别只应存在于理论之中，而不应在现实中截然对立。无论是公法的私法化还是私法的公法化都是人们在追求自由与幸福的过程中所作的努力，都是在为私人的幸福创造更多的发展条件，都是在为私人自由的发展提供更大的活动空间。公法与私法的融合趋势为我们将私法理念引入行政法领域提供了条件，为运用私法手段完成公共事务提供了可能。
私法理念与行政法
一、行政法的任务
法是一种社会规范，也是人们相互之间订立的社会契约，这一点从法制定、产生的过程就可以看出。作为一种社会规范，法的存在必然有其特定的任务。行政法的任务也就是行政法存在的意义，对于行政法存在的意义，法学界有多种观点：其一为源自苏联法学的管理论，即认为行政法的任务是对社会进行管理；其二是控权论，认为行政法的目的在于限制公权力的行使，避免公权力滥用侵害私人利益，这一观点主要存在于英美法系国家；其三为中国本土产生的平衡论，即将管理与限权结合起来，一方面保障行政主体管理职能的实现，另一方面又对其行使进行限制。此外，在对以上观点进行反思之后，许多学者提出了其他观点，如服务论、公共权力论、新控权论、公共权益本位论、控权加平衡论、行政职责本位论以及控权加服务论等，［7］如此多的观点体现了学者们不同的法律理念，但这些理念均只是中级层次的法律理念。［8］在高级层次的法律理念的意义上，无论是管理论、限权论、平衡论还是其他理论，隐藏在其后的价值取向均是对个人最大利益和自由实现的关注。管理论采用集权模式保证社会利益的实现，在牺牲既有的个人利益的前提下，追求未来全人类利益的最大化；控权论着眼于现存的个人的利益的实现，在充分保障今人个人利益的情况下追求个人利益的最大化；平衡论等其他理论虽称谓不同，但其核心也同样是如何保障个人利益最大限度地实现。“人及人之尊严是整个法律秩序的最高原则。”［9］因此，在终极的意义上，就行政法来说其任务同其他法律的任务并无不同，均是为了实现个人利益的最大化，保障个人自由的实现。
二、私法理念的涵义
私法作为与公法相对应的一类法律，主要包括民法、商法等法律部门。私法作为一类重要法律类型有其自身特殊的价值取向及实现方法。私法追求平等、公正、民主，其通过平等协商、权利自决、自主交易实现其所追求的价值目标。其伦理基础在于“‘人的互相尊重’：即每个人得要求他人尊重其存在及尊严，而此更须以尊重他人为前提。”［10］私法理念是私法追求的价值目标和实现方式的抽象，是“私法”与“理念”的结合。理念在英文里即idea，是一个包含多种涵义的词，其既可以指观念、概念又可以指学说，还可以指精神或一种价值取向。理念“可以将一些无法用其他词汇表达的概念包容进去，还可以在多层面的意义自由地加以使用。”［11］私法理念是指私法中所包涵的特殊价值，是隐含于私法制度深层中的价值取向。“私法的首要原则或者称基本理念是满足个体需要的‘私的本位’，而于此之下的基本原则就是以‘诚实生活’为内容的行为原则和以‘各得其所’为内容的程序原则。”［11］
具体而言，私法理念可以概括为以下几点：
（一）平等理念
“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私，因而也是出自人的天性”。［13］平等即法律主体的平等，私法是调整私人之间的权利义务的法律，现代社会中，私人之间的关系已经从身份关系转变为一种契约关系，“从身份到契约”［14］的转变，以及商品这一“天生的平等派”［15］使得在私法领域任何人都没有凌驾于他人之上的权利，任何人都是一个社会中平等的一分子，所有平等的私人组成市民社会，在市民社会中人与人之间是平等的，平等是市民社会的重要特征。而私法是调整市民社会的法律，因此，平等也必然是其重要理念之一。
（二）公平理念
以利益均衡作为价值判断标准来调整主体之间的物质利益关系，确定其权利和责任的要求，谓之公平。公平是法所包含的重要价值。公平不等于平等，平等着重于形式，而公平则侧重于实质，公平较平等更多地带有伦理涵义。公平系来自道德的观念，提倡公平谴责偏私是社会公德的要求。私法调整私人之间的权利义务，调整直接关系私人自身利益的事务，公平的实现也必然应是其首要目标之一。
（三）自由意志理念
人们之间是平等的，同时他们也应当是自由的，任何人都没有奴役他人的权利，也同样 不被他人奴役。在平等的私人组成的市民社会中，因其所涉及的事务均属私人事务，因而不允许公权力的存在，一切行为的行使都是依靠市民自身而独立实现，自由意志理念即由此产生。平等的私人主体组成的共同体——市民社会同样也不受同样由这些人组成的国家的奴役，它是作为私人用来躲避公权力侵害的堡垒而存在的，因此，在私人领域，国家意志要让位于私人意志。私法正体现了这一自由意志理念，任何有行为能力的人都有权依自己的意志作出行为而不受他人非法干涉，任何通过各种手段限制他人意志自由的行为都要受到制止。“在民主国家里，人民仿佛愿意做什么就做什么，这是真的；……在一定国家里，也就是说，在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。”［16］意志自由是私法的精神所在。
（四）诚信理念
私法作为市民社会的基本法，调整私人之间的权利义务，私人之间对其利益的处分主要依靠当事人自己的自由意志。自治是市民社会的主要运作方式，而自治的实现需要依靠人自身的道德和趋利避害的本性，以及一个良好的交易环境，诚信的缺乏会使平等丧失，使自由沦陷，损害私人利益，进而损害整个市民社会的存在，因此，私法必须促使诚信的确立。诚信使得平等主体之间形成一种良好和谐的关系，促进社会的良性运行。“诚信原则是适用全部民事关系的民法基本原则，它又分化为客观诚信和主观诚信两个分支，前者要求人们正当地行为；后者要求人们有尊重他人权利的意识。”［17］诚信原则“标志着立法方式从追求法律的确定性而牺牲个别正义到容忍法律的灵活性而追求个别正义的转变。”［18］诚信理念是私法的精神要求。
（五）义务责任理念
权利与义务是相统一同时又是相区别的，权利是义务存在的前提，而义务是对权利实现的保障，是对权利滥用的制约。权利是为一定行为或请求他人为一定行为的自由，而任何自由都是有限度的，自由（权利）超越一定界限就会侵害他人的自由（权利），因此必须对自由（权利）的行使作出必要的限制，义务与责任制度正是为这一目标而创设的。私法主体作为平等的法律关系当事人，在因行使其权利而使他人权利受损时，法律必然会为了实现公平、平等而对其进行惩罚、迫使承担责任并履行应尽的义务，义务责任理念的存在使得其他私法理念得以实现，义务责任理念的欠缺会使其他私法理念成为空想。
三、私法理念与行政法的契合
（一）私法理念与行政法的契合
与私法理念的平等、公平、自由意志、诚信和责任、义务等理念相比，传统行政法更加重视命令、服从。这一方面迎合了行政权行使的需要，另一方面也带来了负面影响：它虽然表面上提高了行政效率，但却助长了权力滥用的风气，虽然保障了行政权的运行，但却增加了行政相对人对行政主体的不信任和反感，使行政权的行使阻力越来越大。因此，迫切需要行政法引入私法理念，用平等、公平、自由意志、诚信和责任、义务来淡化其强制性，使行政法更富有人性。
1．平等理念与行政法的契合
传统行政法理念认为，行政主体与行政相对人之间是管理与被管理、命令与服从的关系，行政相对人处于被动地位，因此，行政主体与行政相对人不能处于平等地位，否则行政行为便难以实施。［19］这一理论虽有其合理之处，即保证了行政权的有效运行，但却将行政主体不适当地抬高到了一个管理者的地位，这就为权力滥用提供了条件，使行政相对人对行政权力怀有戒心，进而阻碍行政事务的实施。“当代的所有人，如欲使自己的同类得到和保持独立和尊严，就得表明自己是平等的友人，而能够证明自己是平等的友人的唯一办法，就是平等待人。”［20］将平等理念引入行政法领域，使行政相对人之间尤其是行政主体与行政相对人之间形成平等和谐的关系，一方面体现了行政法对人性的关怀和服务行政的理念，另一方面也可以调动相对人的积极性，参与行政事务，同时也可以增强行政主体行使行政权力的责任感，充分尊重行政相对人的权利。
2．公平理念与行政法的契合
公平是法所追求的目标之一，也是法所运行的基本要求之一。在行政法中，出于行政管理的需要，行政主体往往通过剥夺、限制行政相对人权利的手段（即限制性行政行为）来完成行政事务。由于行政主体的强势地位，使得这种剥夺、限制行为常常丧失其正当性，使得行政相对人权益沦为行政权力滥用的牺牲品。而在授益性行政行为中，行政主体会出于不正当的考虑而采用各种手段限制当事人受益的机会，使行政权力的行使丧失其本应具有的正当特性。“在伦理人格主义哲学看来，人正因为是伦理学意义上的‘人’，因此他本身具有一种价值，即人不能作为其他人达到目的的手段，人具有其‘尊严’。从这一立论中可以推乎出：每一个人都有权要求其他任何人尊重他的人格，不侵害他的生存（生命、身体、健康）和他的私人领域；相应地，每一个人对其他任何人也都必须承担这种尊重他人人格不侵害他人权利的义务。”［21］因此，将私法中的公平理念引入行政法，确立公平理念在行政法中的重要地位，会使行政权力的行使更加符合人性，体现理性。
3．自由理念与行政法的契合
“人的自然自由，就是不受人间任何上级权力的约束，不处在人们的意志或立法权之下，只以自然法作为他的准绳。处在社会中的人的自由，就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配，除了立法机关根据对它的委托所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束。”［22］行政法因其特殊性因而从其诞生开始限制行政相对人权利和自由的强制手段就是其实施行政行为的主要方式。这一方式充分地保证了公共事务的执行，有效地协调了社会利益与个人利益的关系，但同样也造成了行政资源的浪费和权力不合理行使的后果。在某些特殊领域，如经济领域，强制性的行政方式往往难以达到良好的效果，反而会降低行政效率，造成行政资源的不必要的浪费。“每个人都有自己的意志自由，意志自由是人行为的基础。一个人只有在自己的自由选择下，按照自己的意愿，才能受到拘束，这种拘束是一种自己对自己设定的拘束，而不是别人强加的拘束。人正是因为有着自由意志，才受自己意志的拘束。因而自由意志的另一层面意义也表明着自由的限度和限制。”［23］因此，行政法应当尽量保证行政相对人在行政行为中的自由意志的实现，尊重行政相对人的意愿，在充分考虑和采纳行政相对人意愿的前提下作出行政行为。在某些特殊领域，主要指涉及资源分配，公共产品提供等领域引入私法中的自由意志理念，通过私法手段——契约手段来完成公共任务，这一方面可以降低行政成本，另一方面可以利用市场机制提高行政效率，限制行政权力的肆意行使，同时也可以增强行政相对人的自主参与意识和积极性。
4．诚信理念与行政法的契合
由诚信理念引伸出来的诚实信用原则是民法中的“帝王条款”，它从诞生之日起就对民法起着主导作用。在行政法中，行政主体是行政权力的实施者，而全体公民是权力的所有者，行政主体从本质上不过是公民行使行政权力的代理人，是为公民服务的，两者之间是一种类似于代理的法律关系。 “一切法律关系都应根据它们的具体情况按照正义的原则进行调整，从而达到它们具体的社会公正。法律关系的内容及实现的方法，根据当事人间具体情况的不同而不同，法律、合同人很难一一预见从而加以规定或订定，因此，对方当事人有可能基于自私而利用这些漏洞，牺牲他方利益以实现自己的利益。”［24］因此，行政主体的活动也必须遵循诚信原则。诚信是民主政府必备的品质，“维持或支撑君主政体或是专制政体并不需要很多的道义，前者有法律的力量，后者有经常举着的君主的手臂，可以去管理或支持一切。但是在一个平民政治的国家，便需要另一种动力，那就是品德。”［25］诚信的丧失会使权力运行丧失公平与平等，会使行政主体在自私的和其他不正当的考虑之下利用法律漏洞将公权力变为私权力，从而损害权力的所有者——公民的利益，使公民对行政主体和行政权力产生不信任感，造成行政权力信用危机和行政权力效力的虚无。因此，将诚信原则引入行政法，用诚信理念整合行政法是促使行政权力有效、合法实施的必经途径。诚信这位“君王”终将威临整个法域，成为公私法通用的真正意义上的“帝王条款”，成为所有法律关系的最高指导原则。
5．义务责任理念与行政法的契合
权力与义务、责任是相辅相成的，没有义务和责任的限制，权力的行使将会变得肆无忌惮、无所畏惧，权力的滥用将畅行无阻，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［26］没有义务和责任的限制的权力将会异化为暴力统治的工具。在行政法领域，行政权力的行使如果缺乏必要的约束，它将会使行政主体从服务者的角色异化为统治者的角色，会将公权力异化为某些部门和个人的私权力。因此，现代行政法均将义务、责任理念引入行政法，以加强对行政主体和行政权力的约束和监督，使行政主体的活动限制在一定范围之内，将行政权力的运行引入法治的轨道。
（二）私法手段与行政法的契合
通过上文论述，我们已经知道，行政法的根本任务与私法的根本任务并无差别，它们与其他法律一样，均是为了实现私人利益最大化，保障私人自由的实现。行政法虽有其特殊的直接任务：即控制行政权力的肆意运行，但行政法在主观上控制行政权力运行的同时也在客观上起着保障行政权力合法运行的作用。而行政权的主要任务就是进行社会管理，提供公共产品，行政权的行使关系整个社会。这就决定了行政法的执行手段必然有其特殊性——其手段往往是强制性的。但这一特殊性却不能排除在一定范围内运用非强制性手段完成公共任务的可行性，因为达到同一目的的方式并不只能限于一种。行政法的特殊手段均是建立在行政权的强制力基础之上，这种强制性往往表现为专横、暴力、单方性等特点。这些特点使得行政主体所实施的行政行为缺乏人性，十分冷漠，使得行政相对人对行政法、行政主体、行政行为怀有戒备心理。私法理念与行政法的契合导致行政法执行手段也必须随之改变和修正，私法手段引入行政法成为必然。私法手段的引入，会使得原有行政法手段的强制性、单方性、暴力性与专横性特点相对弱化，会使行政法、行政主体和行政行为变得富有人性，会促使行政相对人积极参与行政活动，促进行政效率的提高。
结语
