中共宿迁市委 宿迁市人民政府关于推进经济社会制度创新工作的实施办法
江苏省宿迁市人民政府、中共宿迁市委
宿发[2003]33号
中共宿迁市委 宿迁市人民政府关于推进经济社会制度创新工作的实施办法
（2003年12月24日）
为进一步贯彻落实党的十六届三中全会精神和省委、省政府赋予我市的创新政策，按照上级精神具体化、外地做法本地化、本地工作特色化、工作措施系统化的创新要求，坚持以经济社会制度创新解放生产力，激活生产力，创造生产力，实现我市经济社会事业的追赶型、跨越式、超常规发展，根据市委、市政府《关于推进经济社会制度创新工作的意见》（宿发[2003]25号），现就推进我市经济社会制度创新工作提出如下实施办法：
一、推进行政管理制度改革，树立执政为民新形象
1、深化行政审批制度改革。要从实践“三个代表”重要思想、进一步转变政府职能、改革行政管理方式、全面推进依法行政的高度，充分认识《行政许可法》的重要意义，认真学习、准确理解、严格执行《行政许可法》。要以学习贯彻《行政许可法》为契机，以“坚持依法行政、建设法治政府”为目标，紧紧抓住“依法治官、依法治权”这个核心，切实转变行政机关工作人员特别是领导干部的思想观念，牢固树立职权法定和权责统一、法律权威、依程序行政的观念，不断提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成为行政机关工作人员特别是领导干部的自觉行动，以进一步切实履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，努力建设服务型政府。当前，各级政府和政府各部门都要对学习、宣传、贯彻、培训《行政许可法》作出部署，狠抓落实。各级政府和政府各部门的法制工作机构要具体组织好本地、本部门的学习、宣传、培训工作，做好行政许可规定的清理工作。要在前一段加大行政审批制度改革的基础上，切实加强行政许可的监督工作。坚决取消非政府职能的审批事项；坚决取消属于企业行为的审批事项；坚决取消可以由中介组织承担的审批事项；坚决取消纯粹为收费而设立的审批事项。对取消的审批事项实行行业管理，跟踪督查，确保取消事项不反弹；对保留的审批事项，实行集中办理，一条龙服务，限时办结；对需核准的事项，实行项目把关，符合条件的及时办结；对非财政资金投资的、符合产业政策的一般竞争性项目由原来的登记备案制改为告知制。积极探索网上审批和电子政务，提高审批效率和服务质量。加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，推进“无限政府”向“有限政府”转变。
2、加快司法制度改革。要按照公正与效率的要求，建立和完善权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的工作机制。法院系统要突出抓好证据制度改革、审判监督改革、裁判文书改革、执行工作改革，实行诉讼风险告知制度，完善法院调解工作；检察系统要进一步健全首办责任制、主诉检察官办案责任制，建立和完善诉讼监督机制、职务犯罪预防工作机制，按照科技强检的要求，创新办案模式和管理模式，提高办案水平和工作效率。
3、深化财政管理制度改革。建立公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。切实做到收入集中入库、国库集中支付、会计集中核算、政府集中采购、资产集中管理。要加强对机关支出的监管力度，执行财务公开制度，使机关工资外收入透明化、规范化。要积极探索公务用车制度改革，严格监管，确保公车公用。
4、全面推行政务公开。整合网络信息资源，把“网上宿迁”建成全市综合性门户网站和政务公开、透明、廉洁、高效的重要载体。要集中发布全市经济、政治、文化和社会生活各方面信息，凡是可以公开的权力，都要公开操作，自觉接受社会监督。对外全方位展现宿迁的整体形象。建立和完善重大决策公众参与制度，增强决策的透明度，保障人民群众的知情权和参与权。政府部门要公开职责权限、办事依据、办事程序、收费标准、办结时限、办事结果、便民措施及违规处罚，重点抓好行政事业性收费、项目审批、办证审批、执法办案、监督检查及行政处罚等关键问题的公开，坚决取缔多家管理、多头执法现象。行政执法部门，要树立文明执法、规范服务的形象；行政管理部门，要建立办事快捷、高效服务的机制；涉外行政管理部门，要形成让外商和外资企业满意的服务体系；公共服务窗口部门，要提高工作质量和服务水平；信访民调部门，要创新维护社会稳定防控体系，创新人民内部矛盾纠纷调解机制，完善化解基层矛盾纠纷的快速反应机制。
5、发展完善中介服务体系。大力发展法律服务、财务服务、信息咨询服务、市场交易中介、信用查询、市场监督鉴证等各类中介组织，把社会可以自我调节和管理的职能交给中介组织，按照在发展中规范的原则，加强对中介服务机构的引导和监督管理，逐步建立完备的中介服务体系。加强行业协会建设，理顺政府与行业协会之间的关系，按照“人员自选、活动自主、经费自理、管理自律”的原则，完善行业协会职能，建立和完善协商共议、民主决策的运行机制和行业自律机制，实行独立合法运行。
6、鼓励和支持以离岗招商为主要形式的创业行为。进一步完善机关事业单位工作人员离岗招商的激励和约束机制。鼓励和支持机关事业单位工作人员开展以招商引资为重点的创业活动，以招商引资任务完成情况作为考核实绩的重要指标。切实加强对离岗招商工作的指导和督查，实行动态、目标管理，完善考核办法，严格奖惩，及时总结经验，促进健康发展。
二、推进企业产权制度改革，培育市场新主体
7、深化国有集体企业产权制度改革。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求，以“两化两转换一保障”（股份化、民营化和资产转换、职工身份转换及健全社会保障体系）为核心，对过去改革不彻底、不到位或运行不规范的企业进行明确产权规范运行的再改制。要完成改制企业国有集体产权（股权）、土地使用权置换，改制企业各项社会保险参保率要达到100%。积极推行股权的开放式流转，充分吸纳外资、民资参与国有企业的改组改造。大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。充分发挥市产权交易中心的作用，依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，切实推动产权流转和优化，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。
8、完善公司法人治理结构。规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人的聘任制度，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，把党管干部的原则与市场选聘企业经营者有效结合起来。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，实行按需设岗、竞争上岗、绩效挂钩制度，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境。
9、放手发展民营经济。坚决贯彻落实十六届三中全会精神，清理和废除限制非公有制经济发展的政策法规，消除体制性障碍。按照“六放”要求，做到“四个不限”，即不限发展比例、不限发展速度、不限经营方式、不限经营规模，使民营经济在经济上有实惠、利益上有保障、社会上有地位、政治上有荣誉。按照“民投民有、民办民营、民富民强、民乐民享”的原则，能民则民、能放则放，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的各种行业和领域。新上项目要全部规范成市场主体。
10、加快私营个体经济发展。贯彻落实市委、市政府《关于进一步加快私营个体经济发展的实施办法》，降低私营个体经济的准入门槛，支持私营个体经济调整结构、加快技术创新和发展外向型经济，为私营个体经济发展提供融资、财税、用地等政策扶持。
11、建立健全中小企业服务体系。认真贯彻落实《中小企业促进法》，大力为中小企业提供信息咨询、市场开发、技术支持、人才培训等方面的服务；鼓励金融机构开发适应中小企业发展的信贷新品种，支持中小企业自愿组建具有独立法人资格的互助担保机构，扩大中小企业担保基金规模，为中小企业的创业和发展服务。用优惠的财税政策，鼓励企业产品出口创汇。鼓励和支持企业与高等院校、科研院所以及行业协会实行多种形式的挂靠、联合，开展多种形式的技术、管理合作，提高企业新技术和新产品开发能力。鼓励和支持企业靠强、靠大、靠外，进一步盘活存量，扩大增量。改革和完善技改及新上项目贴息办法，由同级财政对企业实行补贴奖励。
三、推进农村税费及配套制度改革，增创富民强农新优势
12、调整和完善农村税费改革政策。按照“减轻、规范、稳定”的要求和“多予、少取、放活”方针，规范“一事一议”筹资筹劳程序和使用范围，严格实行农民负担监督卡和农民承担费用专用票据制度。严格规范农村税费征收主体，逐步降低农业税率，实行上线控制，严禁平调挪用。大力调整农村教育布局，完善农村义务教育管理体制。继续推行和完善村账乡管、村务公开、乡镇政务公开制度。继续化解乡村债务，遏制新债务发生，保障乡镇机构和村级组织正常运转。加快农技推广服务体制改革，健全农业社会化服务体系。
13、深化农村流通体制改革。进一步开拓农村市场，加快发展农村专业合作经济组织和农民经纪人队伍，提高农民进入市场的组织程度，引导农民发展特色产业，做强做优“六大主导产业”，打造一批“农”字号特色品牌。深化粮食购销体制改革，改革粮食补贴办法，变间接补贴为直接补贴。引导鼓励外地粮食经销、加工企业进入我市粮食市场，从事购销业务，建立粮食生产基地，开展多种形式的粮贸合作、技术合作和联合开发。鼓励和支持我市粮食购销、加工企业和农民结成利益共同体，实现产加销一条龙。
14、健全农村土地使用权流转机制。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，通过政府推动和大户带动，建立合理的土地流转利益分配机制。根据市场取向和农民意向，创新农林业投入机制，引导民间、工商和外商资本投资开发农林业。完善乡镇土地流转信托服务，严格界定公益性和经营性建设用地，规范土地使用权流转行为，促进农村土地资源合理有序流转。引导和支持农民以土地折股，组建新型农业合作组织，实行土地集约化经营；鼓励和支持龙头企业、镇村经济合作组织和农户采取出资、技术入股、土地入股等形式组建股份制企业，实现产加销有效衔接。继续深化林业产权、小型水利工程设施产权制度改革，把产权明晰到自然人。
15、加快农村劳动力转移。按照“城乡统筹、南北挂钩、面向全国、拓展海外”的思路，提高劳动力转移的组织化水平。加强农村劳动力市场信息网络化建设，加强农村劳务中介组织培育，加强农村富余人员的职业教育和技能培训，坚持普教、职教两手抓，以职教衔接普教、分流普教，培养当地用得上、外地输得出的合格劳动者。培育劳务输出特色区域、特色项目，提高劳务输出组织化程度，把人口大市变成人力资本和人才资源大市。深化户籍制度改革，鼓励先富起来的农民离土、进镇、入市，减少农民致富农民，缩小农村繁荣农村。鼓励一切形式的农民自主创业，创新农村就业机制。
四、推进投融资制度改革，注入区域发展新活力
16、创新投融资制度。筹建证券公司和信托投资公司，发展各种所有制金融企业。改进金融服务，充分运用承兑、贴现、信用证、保函等手段，保证重点项目建设。加大融资力度，保证技术创新项目、农业产业化龙头项目、生态农业项目和基础设施建设的贷款投入稳定增长。积极创新金融产品，完善金融体系，鼓励社会资金参与中小金融机构的管理、改造。深化农村金融机构改革，推进农户小额信用贷款发放。积极搞好农村金融改革，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。
17、支持地方经济建设。金融部门要协助地方政府制定经济发展规划；要采取省、市行联合贷款、多家银行联合贷款等多种方式，用足用活政策性优惠贷款；要加强对国有商业行、社信贷行为的引导和督促，全力支持地方建设；要与地方政府和企业合力加强诚信建设，化解金融风险。
18、加快完善市、县、乡三级信用担保体系。鼓励和支持社会力量、企业、个人共同出资设立信用担保机构，加快发展以市场机制运作的信用担保公司。对社会力量、各类企业、个人兴办的担保机构，自成立之日起，3年内免征担保业务收入的营业税。
19、放宽社会资本的投资领域。进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。凡是对外商开放的领域，都允许和鼓励社会资本进入；凡是社会资本参与国有企业改革，国有企业及主管部门不得设置任何障碍；放开市场准入，公布禁止进入的行业和领域清单，凡是国家没有明令禁止的领域，都允许和鼓励社会资本进入；凡是具备市场化条件的项目都要向社会资本和外资开放。鼓励和引导社会资本参与交通、水利、城市建设，参与城乡国有集体经营性资产的产权置换，参与企业改革、改组和改造，投资社会服务业。拓宽社会投资的融资渠道，构筑融资平台，加快市城建、水务、交通投资公司市场化运营。
五、推进城市经营管理制度改革，打造“龙头”带动新格局
20、整合区域资源，实现联动发展。跨县区整合各类资源，发挥规模和整体效益。强力实施“北扩西进、南拓东延”和“引湖纳山”战略，提高城市规划、设计、建设、管理、开发和经营水平，做大做强做优做美中心城市。按照“一区五园、两带多块、三级联动”的要求，积极培育经济增长新亮点。园区建设要做到规划无障碍，对接无“缝隙”。积极探索园区建设的新机制，努力形成稳定透明的管理机制，营造优质高效的服务环境，培育公平和可预见的法制环境。要以项目推进为抓手，扩大园区规模，提升功能，强化特色，提高产业集聚度和投资强度。坚持谁引进、谁受益原则，鼓励和支持外来企业、个人入园投资，参与园区的建设和管理。围绕苏州及所辖各市区援建的6个工业园和省级机关10多个部门援建的8个专业工业园，积极做好各项服务工作，加快招商引资进程。
21、创新经营机制，拓展市场运作范围。围绕“城市资产商品化、经营活动资本化、经营目的效益化”的要求，不断创新经营方式，全面放开城市公用事业领域。鼓励和支持外资和国内各类社会资本投资城市市政公用事业。对一些重大基础设施建设项目，可采取BOT（建设—经营—移交）、TOT（转让—经营—转让）等合作方式筹资，加快建设进度。加快市政公用事业单位企业化改制，生产性、经营性和作业性事业单位要全部实行市场化运营。开放公用事业的经营市场，实行特许经营，鼓励有资质的企业通过公开竞标获得特许经营权。加快道路、桥梁、城市广告、垃圾处理场、垃圾转运站、公厕、公交线路等基础设施所有权与经营权剥离，重新整合和延伸基础设施存量资本，多渠道筹措资金，实现资源价值的最大化。放开市政作业市场，允许社会力量组建作业公司，通过公开竞争承接作业任务。鼓励市政企业挂靠省内外大型市政企业集团，积极参与外部竞争，敢于跨地区、跨行业经营。
22、完善城市土地使用权管理。进一步完善城市土地收购、储备制度。全面推行经营性用地挂牌交易、招标拍卖制度，非经营性用地批租透明制度，推行建设用地和市场信息发布制度，努力形成市场地价机制。根据城市发展存在的突出问题，制订和完善土地管理和经营制度。
23、创新城市管理执法体制。继续做好城市管理相对集中行政处罚权试点和完善工作，强化“棋盘式”管理，在城市规划控制区内全面加强城市管理工作，加强社区建设，规范住宅小区物业管理。
六、推进事业单位管理制度改革，构筑市场竞争新平台
24、全面推进事业单位改革。按照政事分开、事企分开的原则，对事业单位实行分类定位、分开管理、分别改革。进行全面的分类改制，凡是能够进行产业化发展、市场化运营、社会化投资的，都要彻底放开。逐步建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的管理体制。对行政管理类事业单位，要加快清理、归并、精减和规范，对所承担的行政管理职能进行重新界定，其经费来源主要由财政供给，严禁以罚代养。对社会公益类事业单位，要调整结构布局，优化资源配置，增加政府投入，提高服务水平。对生产经营类事业单位，要按照市场化、社会化方向，推进产权制度改革，完成转企改制，增强发展活力。要大力推进事业单位用人和分配制度改革，实行新进人员考试制，劳动关系聘用制，逐步推行职员制；按岗位、按业绩、按技术定酬，原则上实行极少数工资与实际工资相分离，逐步形成多元化的分配机制。
25、创新教育体制。全面落实“以县为主”的农村教育管理体制，加快农村中小学布局调整，改善办学条件，推进城乡教育和区域教育均衡发展。完善和规范以政府投入为主、多渠道投入经费的教育投入体制，形成公办学校和民办学校共同发展的格局。坚持“一保三放开”，在保证义务教育健康快速发展的基础上，按照有利于促进社会事业发展、有利于国有资产保值增值、有利于维护教职工权益的要求，逐步放开学前教育、高中教育和职业教育。遵循“社会办教育----教育产业化----产业民营化----民营规范化”的改革思路，义务教育以政府投入为主，学前教育、普高教育、职业教育实行多元化办学。高等教育要实施“省市共建、八校联建、合作办学、公有民营”的发展战略，实现追赶型、超常规、跨越式发展。构建终身教育体系，建设学习型社会，增强广大人民的就业能力、创新能力和创业能力。
26、深化卫生事业改革。按照“医防分设、保防保、放医疗”的原则，实行“医卫分离”，把乡镇防保所资产和经过公开招聘的人员划入乡镇卫生院，承担乡镇公共卫生服务与管理职能。兴办“五大中心”，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。把乡镇卫生院的医疗服务职能分离出来，以民营方式建立乡镇医院。对改制医院实行扶持政策，5年内享受非营利性医疗机构待遇，减免相关税费。改革对医疗卫生事业的投入机制，采取“以奖代补”的办法，对后续投入大、床位增加多、设备更新快的医院进行奖励，进一步激发民营主体投资发展医疗卫生事业的积极性。
27、继续推进文化、体育等其它各类社会事业改革。加快文化、体育等事业单位产权制度改革，面向市场，壮大实力。鼓励和支持社会力量、外来资本、民间资本兴办或投资文化、体育等社会事业。文化上管好严肃文化创作和广播电视事业，全面放开经营性群众文化娱乐事业；体育上抓好竞技体育，全面放开群众性休闲健身事业；旅游上抓好旅游景点开发，允许将景点转让给外商、社会法人、旅游公司等经营，实行所有权、经营权、管理权分立；各类事业单位都要加快竞争性国有集体资产的转换，把非政府竞争性行业推向市场。
七、推进社会保障制度改革，创建社会安全新网络
28、加快城镇职工养老、失业保险和医疗保障制度改革。完善以缴纳“三金”为主要内容的社会保障制度，加快由“单位人”向“社会人”的转变。进一步扩大社会养老覆盖面，依法把企事业单位全部职工和新办企业、中外合资合作企业、外资企业及个体私营企业劳动者纳入养老保险统筹范围。健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续推进机关事业单位养老保险改革试点工作。调整和完善基本医疗保障制度，建立合理的医疗费用分担机制。探索大病医疗救助、职工互助、社会医疗救助制度，加快建立多层次的医疗保障体系。
29、改进就业政策。在就业方式上，推进和扩大全日制工、弹性工时、阶段性就业等灵活就业方式；在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济。加强职业教育和技能培训，继续抓好再就业援助，全面落实下岗失业人员再就业优惠政策，努力增加就业岗位。鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业、自主创业。依法规范企事业单位用工行为，维护职工的合法权益。
30、加快农村社会保障体系建设。按照“统一规划、分布实施、积极推进、务求实效”的原则，把办好农村“十件实事”作为强农富民的民心工程、治本之策、战略举措抓紧抓好。要把建立农村最低生活保障制度和以大病统筹为主的新型农村合作医疗保障制度，作为农村社会保障制度建设的当务之急，确保农民“老有所养” 、“病有所医”。要统筹城乡发展，维护农民利益，完善以政府为主导的多元化社会救济和社会福利体系。新型农村合作医疗要建立农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合多元化筹资机制，逐步做实个人账户。对无力出资的五保户和贫困户，以县(区)为单位，建立农村医疗救助基金，全额帮助参保。
八、推进市场制度改革，营造投资创业新乐园
31、加强“诚信市场”建设。把建设“诚信市场”作为建设“诚信宿迁”的重要载体和抓手，依托市信息网络管理中心开办“诚信宿迁网”，依托工商部门筹建市企业诚信评价事务所，依托金融部门筹建市个人诚信评价事务所，做到诚信立市、诚信立企、诚信立业。以诚信政府引导、培育、管理和监督市场信用，推动企业诚信和个人诚信建设。建立和完善企业诚信信息数据库，制订和完善对失信行为约束惩罚的相关政策法规，推动企业诚信评价制度和诚信监管体系建设，加快建立个人诚信和社会诚信体系，营造“诚信宿迁、投资乐园”的宿迁形象。
32、加快市场体系建设。完善城区市场网络，在兴办各类商贸市场的同时，加快建立和完善劳动力市场、人才市场、信息市场、资本市场、房地产市场等各种生产要素市场，加快建设高速公路道口市场、边界市场、产地市场、区域性专业市场，发展沿路经济、沿边经济，形成功能齐全、规范有序的市场体系，吸引周边和过境的生产要素以宿迁为起点、终点、停靠点，不断扩大市场规模，集聚商气人气，促进招商引资和市场繁荣。
33、严格规范市场秩序。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场规定，打破行业垄断和地区封锁。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。改革市场管理综合执法制度，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，完善和规范统一、开放、竞争、有序的市场环境。
九、推进干部人事制度改革，形成选用监管新机制
34、改革干部制度。围绕“扩大民主、鼓励竞争、推进交流、强化监督”的要求，完善公推公选、竞职准入、任期制、辞职制等选拔任用管理制度。推行并完善全委会讨论任免干部票决制，全面推行县处级党政后备干部公推公选制度。完善干部试用期制度，并逐步拓宽试用期的适用范围。进一步探索各级各类干部实绩评价办法。全面落实干部谈话制度。加大对领导干部尤其是“一把手”监督，进一步建立完善干部监督档案。通过全面的干部制度改革，使干部工作走向公开、透明、民主，建立精干、廉洁、高效的干部队伍。
35、改革人事制度。围绕“广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力”的要求，坚持党政人才队伍、企业经营管理人才队伍、专业技术人才队伍和农村实用人才队伍等“五支队伍”一起抓，培养、吸引和用好各类人才。在事业单位推行全员聘用、竞争上岗、多元化分配和人事代理、评聘分开、人事争议仲裁等制度。遵循择优聘用原则，制定事业单位人员公开选聘管理制度；创新激励机制，进一步完善高层次人才引进的优惠政策；采取积分选岗和考试相结合的办法，安置军转干部；按照人才中心与市场中介机构事企分开的要求，对人才市场实行市场化运作；建立和完善人事争议仲裁制度，依法仲裁人事争议；适应改革开放需要，积极为非公有制市场主体提供人事人才服务，把优秀人才集聚到经济社会发展的各项事业中来。
十、推进非正式制度变迁，掀起思想解放新高潮
36、更新思想观念。以深入学习贯彻“三个代表”重要思想为强大动力，抓住省委、省政府把宿迁作为“全省经济社会发展综合改革试点市”的大好机遇，坚持在改革中解放思想，在发展中统一思想，在实践中深化认识，在探索中更新观念，以新的思路破解难题，以新的机制培育发展动力，以新的办法丰富改革措施，在全市范围内掀起一场全方位、宽领域、大力度、深层次的思想解放新高潮。
37、弘扬宿迁精神。把弘扬“团结奋进、敢试敢闯、务实苦干、自立自强”的宿迁精神作为非正式制度变迁的重要任务，纳入全市党的建设、公民教育和精神文明建设的全过程。
38、培育公民道德。贯彻《公民道德建设实施纲要》，紧紧围绕全面建设小康社会的目标，加强科学文化教育和思想道德教育，突出劳动教育和技术教育，全面提高公民素质，建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的思想道德体系和思想道德评价制度。
39、强化发展理念。坚持把发展作为第一要务，一心一意搞建设，聚精会神求发展，鼓励全市人民在市场竞争中图生存，求创新，谋发展。充分发挥新闻舆论的导向作用，进一步优化经济发展软环境，营造“创业最宽松、社会最文明、人居最安全”和“低交易成本、低生产成本、低行政成本、低社会成本”的投资环境，全力打造有利于投资、有利于发展、有利于创业的良好氛围。
40、鼓励改革创新。对大胆改革创新、大胆探索实践的人给予坚决支持，优先提拔重用；对改革创新中出现的新生事物给予切实保护和大力支持，不准求全责备；对改革创新中一时拿不准的事情，允许闯和试，不准急于下结论；对改革创新中出现的偏差和问题，不准扣帽子、打棍子，坚持看主流、看发展，注意加强引导，逐步完善规范。
本《办法》自公布之日起执行。各地、各部门要紧密联系实际，切实加强领导，细化经济社会制度创新项目，采取具体措施，务求工作实效。有关部门或个人拒不执行或违反本《办法》的，由市、县(区)经济社会制度创新工作办公室责令其限期改正；拒不改正的，由纪检监察机关或上级行政机关追究直接责任人和主要负责人的行政责任。
江必新 最高人民法院 副院长
创新和完善国家赔偿工作机制，是新形势下做好群众工作的客观要求，是通过司法手段实现当事人赔偿请求权的根本保障，是践行司法核心价值观的必要手段，也是推进人民法院国家赔偿工作科学发展的重要途径。为了全面准确理解国家赔偿法，提升人民法院国家赔偿工作水平，开创国家赔偿工作新局面，需要从以下十个方面对工作机制进行创新和完善。
一、创新和完善国家赔偿请求人诉权保护机制
国家赔偿请求人诉权保护，是指人民法院在立案阶段给予赔偿请求人充分的程序性保护，确保有请求权的赔偿请求人顺利进入国家赔偿审理程序。国家赔偿请求人诉权保护机制是赔偿请求权得以实现的基础，是化解官民矛盾的前提，是彰显国家德政的最起码要求。
一要完善告知机制。告知机制要求人民法院对无论一审、二审还是再审宣告无罪，或者纠正违法财产保全、违法采取强制措施和违法执行错误后应当告知当事人有申请国家赔偿的权利。而对于需要在穷尽其他救济途径之后方可由国家承担赔偿责任的，应当指导受害人向有权机关依法提出申请。当下，我国国民的法律素质有待进一步提高，有些公权力受害人不清楚自己有申请国家赔偿的权利或者不清楚如何行使国家赔偿请求权。各地法院要从真正维护国家利益，维护国家形象，维护最广大人民群众的根本利益出发，完善告知制度，并纳入考核监督范围。
二要明确立案条件。赔偿请求人在申请国家赔偿的过程中处于弱势地位，对立案条件的设定应从有利赔偿请求人的原则出发。对待立案申请，依照法律及司法解释的规定符合立案条件的要及时给予立案。严禁违法增加收案条件；严禁对当事人的合法请求敷衍了事；严禁对应由本院解决的问题上推下卸。对于是否符合立案条件一时把握不准的，应在法定期限内先予受理然后进行审查。
三要建立提示机制。创新和完善国家赔偿启动机制，不仅需要保证国家应当承担赔偿责任的案件顺利进入赔偿程序，而且应当让赔偿请求人理性判断是否选择国家赔偿程序。在立案阶段，应当逐步建立对赔偿请求人、赔偿义务机关相关的权利义务、举证责任以及诉讼风险的提示制度。特别是一些赔偿请求人在无证据、无法律规定的情况下盲目求索高额赔偿，更应当耐心细致地尽到提示释明责任，以尽可能降低赔偿请求人的讼累，避免审判资源的浪费。
二、创新和完善国家赔偿公正审理机制
公正是人民法院审判工作的生命线，也是国家赔偿工作追求的基本目标，更是树立司法权威的关键。实现公正审理，不仅是国家赔偿法对人民法院的要求，也是申请人和人民群众对人民法院的期待。国家赔偿公正审理机制不仅要重视案件的公正审理，而且要体现对弱势群体的人文关怀。
一是要完善举证责任机制。要规定赔偿请求人、赔偿义务机关各自应当承担的举证责任，规定证据的开示、证据的交换等规则，保证赔偿请求人、赔偿义务机关有效地进行举证活动。
二是要完善听证、质证机制。国家赔偿听证、质证机制的完善，有利于增强国家赔偿案件审理的透明度，使国家赔偿案件中的正义能以看得见的方式得以实现；有利于澄清案件事实，确保赔偿请求人的意见得到充分表达；有利于实现赔偿请求人的知情权，提高赔偿决定的可接受度；有利于约束司法机关的裁量权，最大限度地实现结果公正。必须指出的是，在司法实践中，人民法院广泛适用质证程序审理国家赔偿案件，并不意味着否定书面审理，反而是对书面审理的积极补充。
三是要完善调定（决定）结合机制。国家赔偿调定（决定）结合机制对于维护司法和谐、创建和谐审理秩序、促进和谐社会的建立均具有重要意义。在完善调定结合机制过程中，要正确处理好协商与决定之间的关系。协商具有弥补裁判缺陷的功能，而将协商置于国家赔偿过程中，可以促使协商演变为当事人自己解决问题的对话过程。对于有协商可能的案件，要尽最大可能促成协商；对于那些损害事实难于查明、致害责任难于分清的案件，要善于通过协调、和解的方式结案，使纠纷得到实质性解决，真正实现“案结事了人和”。
创新和完善国家赔偿公正审理机制还要特别注意以下五点：第一，赔偿案件要采取回避措施，任何人不得为与自己有利害关系的案件的法官；第二，做出涉及公民个人权利义务的生效法律文书时，尤其是涉及不利后果时，应当事先听取申辩意见；第三，要保证当事人双方在事实上的对等和平衡，要更加关注弱势一方的合法权益；第四，人民法院要正当行使决定权，既不能“官官相护”牺牲群众利益，也不能“花钱买平安”，牺牲国家利益；第五，行使自由裁量权应遵循合理原则，对案件的定性和损害后果的确认，法官必须根据立法原意，结合具体案情和当地实际，客观公正地行使自由裁量权，以确保司法公正。
三、创新和完善国家赔偿决定执行机制
人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定，是具有执行力的生效决定，必须及时执行以尽快实现受害人的权利。国家赔偿法修改前，在一些地方存在赔偿请求人无法及时得到赔偿金的情形，这既对司法公信力造成了极大负面影响，也损害了法律的权威，甚至使人民群众丧失对法治的信心。要通过机制创新和完善，建立赔偿义务机关申请支付机制、异议复核机制、强制执行机制、责任追究机制，保障国家赔偿决定得以及时执行，以确保申请人在执行过程中不受国家的“第二次损害”。
四、创新和完善国家赔偿救助机制
赔偿救助，是指在穷尽法律内的救济之后，赔偿请求人的合法权益仍无法全面恢复，请求人确需生存照顾的，国家给予请求人适当救助的制度。国家赔偿是法定赔偿，目前赔偿范围不宽，标准不高，在多数情况下不能对受损害权益做到充分全面恢复。国家赔偿体现宪法规定的尊重和保障人权的精神，离开对受害人权益的全面恢复，国家赔偿工作机制创新和完善就会事倍功半。要探索建立赔偿请求人救助（国家补偿）机制，对确有困难的赔偿请求人依法依规给予救助，把国家公权力机关违法侵权的负面影响降低到最低限度，把国家主动救济民权、保障民生的积极作用发挥到极致。要在党委领导下，以政府为主导，法院积极推动，建立规范的赔偿救助机制，将救助经费纳入财政预算，对救助的对象、金额、程序等作出明确规定，做到有规可依、有章可循，把好事办好。
创新和完善国家赔偿救助制度，应注意以下问题：一是要坚持损益相抵原则，注意依法赔偿与补偿救助相互衔接；二是严格审查救助条件，既要审查赔偿请求人是否确遭公权力侵害，又要审查申请人是否存在生活困难的特殊情形；三是救助过程要体现公开透明，避免因救助的随意性而引发新的矛盾。
五、创新和完善国家赔偿效果延伸机制
国家赔偿工作不能仅停留在“国家责任”的层面上，还应注意延伸工作职能，探索和完善效果延伸机制。要秉持“防为上，救次之，戒为下”的理念，克服错一件赔一件、被动应付的做法，做到以赔促防、以赔促管、以赔促廉，从而实现国家赔偿工作的社会效益最大化。
一要建立错案分析机制。国家赔偿错案分析包含两个层次，一是人民法院作出的国家赔偿决定是错误的，即国家赔偿决定本身的错案，二是决定国家承担赔偿责任的案件。要认真分析、梳理、总结形成错案的原因，充分发挥这类案件的普遍警示效应。
二要建立国家赔偿综合司法建议工作机制，向司法机关提供综合性、预警性、前瞻性信息，并提出工作建议。对于在处理赔偿案件中发现的执法、司法中的问题，应当通过司法建议的方式向有关机关或部门提出，促进有关执法机关、司法机关及其工作人员严格依法办事；对于法院自身作为赔偿义务机关的案件，应当在妥善处理赔偿事宜之后，积极配合纪检监察部门进行责任分析，认真总结教训，供党组和院领导决策时参考。
六、创新和完善国家赔偿工作监督制约机制
国家赔偿工作监督制约机制是指国家赔偿审判权的行使，要遵循权力制约的原则，主动接受法定与合理的监督制约。修改后的国家赔偿法既取消了单独的确认前置程序，又采取以书面审理为主的审理方式，并且审理结果是一裁终局。各地人民法院要通过完善国家赔偿工作的监督制约机制，确保人民法院正确履行国家赔偿决定职责。
一要始终坚持党的领导、自觉接受人大的监督。对党委、人大、政府、政协以及人大代表和政协委员对法院国家赔偿工作的意见和建议，人民法院必须以虚心的态度，仔细研究、认真整改、及时反馈。绝不能把一切正确的意见和建议视为干涉，更不能把合法的监督视为非法干预。
二要认真对待检察机关的法律监督。国家赔偿法第三十条规定，最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会作出的决定，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的决定，发现违反本法规定的，应当向同级人民法院赔偿委员会提出意见，同级人民法院赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定。检察机关法律监督的主要方式是提出意见，要正确对待检察机关的法律监督，对于合法有理的意见，一定要依法予以支持，自觉纠正错误裁判。
三要理性对待有关国家赔偿的社会舆论监督。对社会各界对人民法院国家赔偿工作提出的意见和建议，要认真分析，积极作出理性回应。当事人是案件的全程参与者，对其意见和建议应当及时予以回复和反馈。对来自新闻媒体、互联网等有关国家赔偿工作的批评意见，应当予以充分关注。既要将其作为发现问题、改进工作的重要平台，又要注意正确引导，防止不当或恶意炒作。
七、创新和完善国家赔偿绩效管理机制
国家赔偿绩效管理机制，是运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对国家赔偿工作进行合理安排，对审理过程进行严格规范，对审理质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保国家赔偿工作公正、廉洁、高效。各级人民法院的领导和国家赔偿机构的负责人，要创新管理方法，完善国家赔偿工作管理机制，将管理责任真正落到实处，以确保国家赔偿工作良性运转。创新和完善国家赔偿管理机制，其主要内容有：第一，全面推进国家赔偿委员会的实体化改造，规范国家赔偿机构设置和职权配置；第二，积极探索“管案、管事、管人”相结合的管理模式，同时，根据不同的管理事项制定不同的管理制度；第三，强化国家赔偿流程管理，对国家赔偿从立案到结案的所有阶段和环节实行时限管理并进行动态监管；第四，建立科学的国家赔偿工作的考评机制，完善国家赔偿工作考核考评体系；第五，建立国家赔偿工作的质效通报制度和个人质效档案制度，对工作质效进行量化考核，并将其作为有关评比活动和责任追究的基本依据。
建立国家赔偿工作考评机制，要设置科学、合理的考核指标，正确评价工作量和工作成果，防止片面追求结案率，引导各级法院真正做到案结事了；要不断增强评价指标的科学性、针对性、合理性和有效性，科学设定结案率、申诉率、协调率等指标，合理设计考核分值；要对案件审理、工作管理、信访处理、队伍建设、长效机制、宣传保障等进行全方位的考核，考核结果实行公开排位，并建立相应的末位原因分析制和改进措施报告制。
八、创新和完善国家赔偿队伍司法能力提升机制
国家赔偿队伍司法能力是人民法院正确行使国家赔偿审判权、维护司法公正的必备条件，也是社会公平正义能否顺利实现的重要砝码。国家赔偿队伍应着力提升五种司法能力：一是查明案件事实的能力。要善于去伪存真、由表及里，全面把握案情。二是驾驭听证、质证的能力。要通过听证、质证，确定纠纷焦点并固定证据，释明相应的法律规范，为案件决定或协调打下基础。三是适用法律的能力。要准确理解法律精神，娴熟运用法律解释、法律漏洞填补、法律推理、冲突规范选择等适用规则，确保法律适用准确无误。四是息诉止争能力。要在了解、掌握案件事实和法律规范的基础上，协调利用各方资源，促使当事人各方自觉履行义务，正确行使权利，妥善化解矛盾纠纷。五是制作裁决文书的能力。要能够合法、准确地在国家赔偿文书中表达决定结果，并做到说理充分、令人信服、形式合格。
九、创新和完善国家赔偿追责机制
国家赔偿追责工作机制，是指国家承担赔偿责任后，对违法行使权力的国家工作人员追究相应的责任。国家赔偿追责机制既是防止国家机关工作人员违法滥用职权的有效措施，也是促进国家机关工作人员依法履责的重要手段。通过对国家赔偿责任后果的强化，通过追责机制的正确、理性适用，促使执法者大胆又谨慎地履行职责。
国家赔偿追责机制要结合建立不愿为的自律机制、不敢为的惩戒机制、不能为的防范机制、不必为的激励机制的总体思路，创新和完善国家赔偿责任追究机制。国家赔偿追责机制包括经济追偿、行政问责和刑事追责。在对错案进行分析、总结的基础上，建议对有法定情形的责任人员，明确追偿部分或者全部赔偿费用；建议对违反党纪政纪的人员，依纪进行处分；建议对构成犯罪的人员，依法追究刑事责任。
创新和完善国家赔偿追责机制，要处理好防止国家机关工作人员违法滥用职权与保护国家机关工作人员工作积极性的关系：要严格执行国家赔偿法关于追责的规定，依法进行追责；对于人民法院内部符合追责规定的情形，应当在承担赔偿责任后由相关法院向责任人员直接进行追责；对于其他机关出现的类似情形，法院决定赔偿后，可提出司法建议，建议该机关依法对相关责任人员进行责任追究。
十、创新和完善国家赔偿联动机制
国家赔偿联动机制是指在法院外部，将社会各方力量充分动员起来，积极支持法院的国家赔偿工作，同时在法院内部整合司法资源，完善国家赔偿协调配合机制。国家赔偿工作的开展离不开各方的积极配合与大力支持，国家赔偿联动机制的创新和完善对国家赔偿功能的发挥具有重要保障作用。
创新和完善国家赔偿联动机制，要从中国特有的国情、民情、社情出发，发挥党委统一领导的政治优势，协调全社会的力量，积极支持配合法院的国家赔偿工作，共同解决赔偿难问题；要建立与党委政法委、纪委监察部门、人大内司委以及政府的法治和财政部门、人力资源与社会保障部门等关联部门之间的联动互动机制，形成解决国家赔偿难问题的合力；要健全上下级法院之间的互动联动机制，通过推进案件管辖制度的改革和完善，使法院自身作为赔偿义务机关的案件顺畅地得到解决；要完善国家赔偿与其他救济途径和方式的对接机制，理顺赔偿委员会与立案、执行、审监等部门在办理相关案件上的相互关系，尤其要完善立审协调运转机制。
国家赔偿工作机制创新和完善是一个系统工程，不可能毕其功于一役，更不是随意创新、盲目创新，必须遵循国家赔偿工作的客观规律，在法律规定的框架内进行。要使国家赔偿工作机制富有成效，创新和完善国家赔偿工作机制需要注重以下几个问题：一是既要着眼长远发展，又要注重当下实际；二是既要遵循司法规律，又要注重高效便民；三是既要遵循合法原则，又要注重创新发展；四是既要坚持高标准，又要注重求真务实；五是既要在形成制度规范上下工夫，又要在贯彻落实上出“实招”。
