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抵抗权在我国之探析
——以《公务员法》第54条为焦点

杨静 魏迪*
本文刊载于《四川师范大学学报》（社会科学版），2006年第2期。

杨静（1976—）女，四川成都人，法学硕士，律师，成都理工大学文法学院讲师。
魏迪（1981—）男，江苏徐州人，中南财经政法大学宪法与行政法专业硕士研究生。

摘要：《公务员法》第54条有关公务员的抵抗权的一般规定意义重大。文章先对该条款的产生过程与含义作一简要阐述，接着述说了抵抗权作为西方国家一种基本权利的的产生、发展的过程及其重大意义。在此基础上着重从规范分析的向度论述了我国行政法上的抵抗权，并认为公务员依法不执行上级明显违法的决定或命令是在一定程度上代替了行政相对人行使抵抗权。最后提出了确立我国有效并且完善的抵抗权制度所要进一步解决的问题。
关键词：《公务员法》 抵抗权 明显违法 行政相对人

一、引 言
在2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），将自2006年1月1日起施行。这是新中国成立以来我国首部干部人事管理的综合法律，毫无疑问将成为我国今后人事制度方面的基本法律,标志着我国干部人事制度管理纳入科学化、法制化轨道。其出台是我国公务员制度建设的一个重要里程碑，意义重大。该法有较多创新之处，比如“国家实行公务员职位分类制度”、“引咎辞职”等制度首次纳入法律视野。笔者在这里主要想就有关公务员的“抵抗权”的创新规定谈一些管见，以期收到抛砖引玉之效。在行文过程中，笔者将侧重于运用规范分析与理论分析相结合的方法，对此问题予以阐述。

二、《公务员法》相关条款释义
在之前的《公务员法》草案的征求意见稿中规定了“公务员不得对抗上级决定和命令”，但是由此也引发了比较大的争议与争论。因为在公务员如何对待上级违法的决定与命令的问题上历来存在激烈的争论，完全服从说、完全不服从说和相对服从说各领风骚数十年！究竟公务员可否对上级领导的决定和命令说“不”？在何种情形下可以说“不”？当时的很多意见认为草案中的规定过于绝对。应该承认，这种观点是比较中肯的。对于上级命令只讲执行，不提建议和意见，不仅削弱了公务员的责任意识，而且在很大程度上减少了对上级决策进行纠错的机会，难免有造成不良影响之虞。针对这一意见，全国人大相关机构经过权衡，决定将“对抗”改为“拒绝执行”，通过后的《公务员法》第54条则这样规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这就从两个方面明确了公务员的责任：一是提出“纠错”而没有被上级接受，公务员也应当立即执行；二是如果盲目唯上，执行了上级明显违法的决定或命令，公务员也要承担相应的法律责任。

根据全国人大法律委员会副主任李飞在2005年4月27日《公务员法》通过后的新闻发布会上的述说，公务员有一个特性，就是要服从上级的决定和命令，这是为了保证政令畅通，令行禁止，发挥公务员高效的要求。鉴于在公务员如何对待上级违法的决定与命令的问题上历来存在激烈的争论，所以“《公务员法》没有从正面规定公务员对于明显违法的决定或命令可以拒绝执行，但规定公务员执行明显违法的决定与命令要依法承担相应的责任，从另一个角度肯定了公务员可以不执行违法的决定与命令。” 因此对于上级明显超越职权、滥用职权或者严重违反法定程序等明显违法作出的决定或命令，可以拒绝执行。一般来说，公务员在执行公务的时候，如果认为上级作出的决定或命令有错误：存在失当或不正确、不合适的地方，也包括违法的，公务员就有权向上级提出来要求改正或者撤销。如果上级不改变决定和命令或要求立即执行的，公务员还是要服从，但执行决定和命令的后果由上级负责，执行这个任务，公务员不承担责任。但是如果上级作出的决定和命令明显违法，有些甚至是显而易见的，不用说公务员——就连一般老百姓都明知其是违法的，比如说走私、刑讯逼供、做假帐、逃税等严重违法的决定或命令，如果公务员此时执行了的话，除了下命令的负责人、上级依法承担责任外，执行的公务员也要承担相应的法律责任。从反面来说，也就意味着公务员此时有权拒绝执行。这也就是其他法律在规定行政责任和刑事责任的时候，经常有这么一句惯例的话：负有责任的主管人员和直接责任人都要受到法律责任的追究。负有责任的主管人员就是指上级，直接责任人员就是指直接做事的公务员或当事人。

从李飞主任的解释我们可以推知，《公务员法》在公务员如何对待上级违法的决定与命令的问题上基本采纳了“相对服从说”，赋予了公务员以一定程度的抵抗权。针对第54条公务员可向上级说“不”的规定，应该说从草案中的“完全服从说”到通过后的“相对服从说”，这样的规定既是现实的需要，也是法治进步的表现。


三、抵抗权的含义、流变与意义
学理上所谓的抵抗权，本是西方政治和宪法意义上的一个专有概念，特指公民拥有的对于统治者以不正的法律侵害、压制其人权，于必要时可以对由国家法律所产生的义务，采取不服从以至抵抗的权利。人类的抵抗精神源于对霸权（hegemony）压迫的反抗，也因为抵抗运动或革命前仆后继地发生，才得以写下近代宪政史上追求人权保障的感人篇章，从而确立了抵抗权成为超越宪法的一种基本人权的崇高地位。就其政治学基础而言，公民的抵抗权来源于天赋权利、社会契约论等自然法思想。众所周知，西方悠久的法治观念是在深厚的自然法背景下孕育成长起来的。自然法思想的要旨在于，成文法要符合神意或体现正义的自然法。在自然法背景下成长起来的法治观念，对立法者所制定的成文法持有一种天然的警惕态度，正是这种可贵的警惕态度，使反抗暴政的权利成为每个公民依据自然法而取得的天赋人权。根据卢梭的社会契约理论，政治学意义上的抵抗权是政府与人民签订社会契约的结果。如果政府权力的行使违背了人民设立政府的本来目的，人民就有权利——甚至是有义务——来抵抗政府的抵抗权，对政府造成一种压力；法律不是限制自由，而是扩大和保障自由，即保障基本权利。如果政府不尊重基本权利甚至滥加侵害的话，人民自然可以对其予以反抗，以保障其源于自然法的天赋人权，维持自己的主权者的地位。

有关抵抗权其实经历了“起源——传播——发展”的过程，并且大致可分为政治意义上的抵抗权、宪法上的抵抗权和行政法上的抵抗权几个层面。 最早规定公民抵抗权的是1776年美国弗吉尼亚州人权宣言，而相隔不到半个月的美国《独立宣言》则这样规定：“当追逐同一目标的一连串滥用职权和强取豪夺发生，证明政府企图把人民置于专制统治之下时，那么人民就有权利，也有义务推翻这个政府，并为他们未来的安全建立新的保障。” 同年公布的马里兰州宣言也对抵抗权作了相应规定。1789年法国著名的《人权宣言》第2条规定：“ 任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”当然，鉴于当时的情势，这种规定更多的在于其政治意义而非法律意义。但是毋庸置疑的是，正是这些规定奠定了后来的抵抗权发展的基础。而《人权宣言》的规定与精神已然被现行的1958年法兰西第五共和国宪法所确认。后者在序言中明文规定：“法国人民庄严宣告，他们热爱1789年的所规定的、并由1946年宪法序言所确认和补充的人权和国家主权的原则。”从而严肃地表达了对人权的至爱。按照法国宪法委员会于1971年在“结社自由案”中所确立的“合宪性规范体系”，《人权宣言》所宣示的各种权利和自由构成宪法的一部分，任何主体的行为都不能置于其之上，否则将被视为违宪。 而且法国学界亦基本一致地认为，抵抗权作为与其他基本权利一样的权利，已经深深的刻在了广大民众的心底。在1968年《德意志联邦共和国基本法》第十七次基本法修正案中，增订了第20条第四款，规定对于任何意图排除基本法第1至3项之秩序者，在别无其他救济程序时，任何德国公民皆拥有抵抗权。

在宪法中规定公民抵抗权的本意是允许公民为保护自身基本权利、维护宪法秩序和防止政府专制，在特别必要时可以反抗专制的法律、抗拒国家机关的违法。但是，不可否认的是，如果不对抵抗权的行使要件加以一定限制的话，则法律的安定性和国家的稳定与权威就有被破坏之虞。但是，在有关抵抗权之行使要件的问题上历来观点不一，产生了众多纷纭与争议。比如在德国即有宪政秩序之公然侵害论、后果成功论、全面排除论和最后手段论等等众多学说意图对此予以解说。近来在德国基本将“抵抗权”仅作为“保持或回复法秩序之紧急之权”，其实施要件是，抵抗权所欲排除之非法行为必须已显然可见，而且为了排除非法，并无其它可预见之有效法律救济手段可资利用，才得运用抵抗权作为保持或回复法秩序之最后手段。 显然，该种要件为抵抗权的行使设定了比较严厉的限制。正因为此，使得德国“基本法虽然承认这个权利之存在，但距今整整二十年，却未有一个有关人民援引的抵抗权案件，获得联邦宪法法院之认可。” 实际上，在西方那些较为成熟的立宪主义国家，基本权利一般已经得到较为满意的保障，故一般情状下实施抵抗权并无必要，因此抵抗权在实践中也并不多见。但是这并不能否认其在价值层面的重大意义。


四、我国行政法上的抵抗权
前面所述基本上是政治意义与宪法意义上的公民抵抗权，而且由于其牵涉到敏感的国家政治问题，致使其在实践中并无多少可圈可点之处。但是，当我们把目光流转到行政法上的相对人抵抗权时，却会发现别有一幅图景！不容否认的是，行政法上的相对人的抵抗权的法理基础来源于宪法上的公民的抵抗权，只是二者的内涵、外延和作用的领域有些许的区别罢了。因此将行政法意义上抵抗权视为前者的变换形式似乎也未尝不可。时下，有关行政相对人的抵抗权在许多国家已经通过建立无效行政行为制度进行了比较充分的实践。无效行政行为理论是行政相对人的抵抗权安身立命的直接基础。正是无效行政行为自始无效或当然无效，行政相对人才得以享有行政抵抗权。“行政行为无效的法律制度，实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识和判断，公开无视和抵抗国家行政管理的权利。” 当然，这里涉及到行政行为的公定力这个在学界富有争议的问题。但是应该看到的是，目前我国无论是理论界还是立法例都基本上偏向于有限公定力说，可以说后者已然成为我国的通说。 而这一点与德国、日本等成熟的法治国家相类同。对于如何判断无效行政行为，国外多采“重大瑕疵与明显瑕疵” 的标准，而我国最高人民法院1999年颁布的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第95条也倾向于这种标准。 而从《公务员法》第54条也可以看出，“明显违法”的用语采用的主要也是这种标准。

综观我国的法律规范可知，其实早已有法律对抵抗权有了规定，只是这些规定比较分散，大都见之于一些比较专门的法律规范当中。如1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》第32条规定：“ 人民警察必须执行上级的决定和命令。人民警察认为决定和命令有错误的，可以按照规定提出意见，但不得中止或者改变决定和命令的执行；提出的意见不被采纳时，必须服从决定和命令；执行决定和命令的后果由作出决定和命令的上级负责。” 第33条：“ 人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行，并同时向上级机关报告。”而1996年颁布实施的《行政处罚法》第56条则规定：“行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举”。2001年修正的《税收征收管理法》第59条、2002年施行的《税收征收管理法实施细则》第99条规定等都对此问题作了相应的规定。

可以看出，前述几部法律规范主要是对行政相对人——警察只是一个特定部门、行业的公务人员——的抵抗权而作的规定，而这次《公务员法》第54条则将抵抗权的行使主体扩大到一般意义上的公务员这个群体，在这方面显然比以前的法律更进一步。但是对照一下《人民警察法》的前述条款与《公务员法》第54条可以看出，二者的结构与含义大致相当，后者主要是将人民警察这个主体扩大到一般的公务员这个群体，因此应该不能否认对前者的借鉴与采纳。抵抗权之行使方式，一般说来可以分为不服从和实力抵抗两种。前者是指依照平时的法律，负有服从义务的国民——尤其是公务员，可以不服从上级的命令；而实力抵抗则是积极采取反击及抗拒等行为来抵抗。 从法律规范本身来说，在第53条的有关公务员必须遵守的十六项纪律中赫然写着不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”后又在第54条规定了抵抗权条款，从先后顺序来看，可以推知抵抗权条款正是针对该款纪律规定所作的特殊规定。按照“特别规范的效力优于一般规范”的原理可知，在出现这类特殊情形时，应优先适应第54条。根据第54条，公务员认为上级的决定或命令有错误的，可以提出异议，但是执行与否则取决于上级的意思。而该条的但书条款“但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”则还是有比较多的曲折含义在里面。对于法律条文采反面解释，则如果公务员对于明显违法的决定或命令未向上级提出改正或撤销该决定或者命令的意见而径直执行的，需要承担一定的法律责任。因此法条中的“可以”，事实上也是一种义务，已经包含了“应当”的含义在里面。 该条款实际上包含了这样的意思：公务员对于明显违法的决定或者命令，必须予以反对、不执行。否则，其本身就要承担相应的法律责任。

而对于公务员行使这种权利与行政相对人的抵抗权的关系，因为公务员并非行政相对人，其在这里是作为一个国家公职人员而发生意义的，所以不能把其行使该种权利勇敢地直接等同于相对人的抵抗权。但也并非毫无关系，笔者认为公务员对违法命令的不服从会一定程度上代替人民行使部分抵抗权。按照国家机关工作人员是人民的公仆的观点可以知道，其职责即是为人民服务,为公共利益服务。但公务员通过什么途径为人民服务呢?根本的途径和方式就是服从宪法和法律的规定,依法服从上级的职务命令与决定，做好本职工作。我们知道，法律规范一般是较为确定的，而上级的职务命令或决定则具有很大的不确定性，问题还不止于此，更重要的在于并不能保证命令或决定全部是合法的。一旦上级的命令或决定是违法的，下级公务员如何处理就是个值得关切的问题。当然，按照现代民主制度的逻辑，公务员对上级的服从是职务上的服从而非身份上的服从,故公务员应当选择依法不服从上级的违法命令与决定。下级公务员也只有作出这样的选择,才从本质上符合其为人民服务的宗旨。但应当看到的是，这一做法实际上只是一定程度上代替了公民行使了抵抗权。之所以强调其仅仅是一定程度上，原因在于这里面存在这样的细节：公务员对于上级明显违法的决定或命令已经提出了异议，但是上级依然强烈要求执行的，则此时公务员应该如何权衡处理则是一个问题。执行了就要依法承担相应的法律责任，不执行则要承担上级的压力，有把与上级的关系闹僵之虞，公务员此时的处境的确进退维谷，颇有些哈姆雷特问题的韵味：执行，还是不执行？这是个问题！这里自然会有一个利益博弈与选择的过程。因为在我国目前的制度体制下，下级公务员倘若与上级关系处理不好，无疑对其自身在单位的发展极端不利，甚至可以说是葬送了自己的仕途。因此公务员在这种情形下究竟会如何选择则还是一个不能够莽然推测的问题。 按照经济学中的公共选择理论，公务员虽然是公民的政治代理人，但是由于其自身经济人的特性，使得政治行政过程必然也同市场过程一样表现为交易性质。公务员会利用这一过程实现自己个人或小集团效用的最大化，而对公共利益带来不利。倘若公务员最终选择了依法不执行上级违法的决定与命令，则他肯定是经过了将自己的利益在依法不执行命令或决定和服从上级违法的决定或命令之间作过权衡的。公务员在利益博弈之后决定不执行明显违法的决定或命令，也顺带着起到了代替人民行使抵抗权的作用。因为按照马克思主义法学的观点，由于法律是广大人民意志的表现，因此，公务员依法不服从上级违法的命令或决定也就是服从了人民的意志，维护了人民的利益。

我们可以看出在这里存在着公务员作为一个经济人的行为选择的过程。而这里并不能一概完全地否认公务员有违法服从上级明显违法的命令或决定的逻辑上的可能性。在利益博弈中，只要哪种行为成本小、于己身收益大，则行为人一般就会选择哪种行为模式。 当违法的成本小于守法的成本时，选择违法也就可想而知！虽然不能否认利他主义和公正无私的存在，但对于大多数凡夫俗子而言，很难做到这点。在制度约束不够强的情况下，公务员必然作出“寻租”行为，即以自己掌握的权力做交易，换取其他利益；在有可能影响自己前程和官位的时候，接受上级的压力。 看看现实生活中的众多机关工作人员与领导坑瀣一气的事例就可知晓笔者的观点并非完全是空穴来风。

有些论者认为公务员代替公民行使部分抵抗权,对于违法命令不予服从具有诸多积极的意义：(1)可以使行政管理中一些错误的决策和决定止于执行者,在行政机关内部就得到消化和解决。(2)可以使公众免受违法命令的直接侵害,合法权益得到保障。(3)可以在更大范围内避免社会矛盾的激化,维护社会稳定。(4)有利于树立国家机关的权威,保障行政管理职权的顺利行使。 但是基于前面所说的原因，笔者对此并不抱过分乐观的态度。因此如何在此基础上设计更为有效的约束制度，则还有很多工作要做。


五、余论：任重而道远下的期盼
到目前为止,我国的宪法还没有赋予公民以抵抗权。我国宪法典第41条尽管规定了公民对于国家工作人员的违法失职行为有申诉、控告或检举的权利,但这些权利并不能说是公民的抵抗权。同时由于我国宪法时下的特殊遭遇， 使得就连这些规定在实践中也很难操作。虽然如前所述，我国一些法律规范也规定了相对人的抵抗权，但是由于比较分散、凌乱，缺少比较统一的规定，因此并未形成系统完整的制度。该种模式被有些论者概括为存在三种不足：一是由于分散的规定致使难以形成全面系统的制度；二是仅限于赋权性规范，而缺少具体的操作规范；三是有悖于法律的公正性。

这次作为我国人事制度方面的基本法律的《公务员法》第54条将抵抗权的行使主体扩大到普遍意义上的公务员群体，在这方面明显比以前的法律更进一步。当然，作为《公务员法》的重要条款，公务员对上级违法的决定或者命令应当采取的态度，不能仅仅落脚于可否说“不”上，还应该甚至主要应该更多地着眼于具体的前提条件、权利义务、配套细则、救济方法等方面，以便进一步予以细化和完善，从而保证法律规范明确具体、切实可行。比如对于何谓明显违法的决定与命令——尽管走私、刑讯逼供、做假帐、逃税等可以比较清晰的辨认出来，但不可避免的会有一些处于明显违法与不明显违法的边缘地段的决定与命令，此时如何分辨则还是一个有待于解决的比较棘手的问题。不可否认的是这也给公务员自身带来了辨别的风险与责任，在这些情形下，如何更好地确定公务员的权利界限与责任，则还是一个未明确的课题。抵抗权制度在我国倘若真正得以有效的确立并完善，则可谓向建设法治国家和尊重与保障人权的目标大大迈进了一步！

重庆市人大常委会


重庆市人民代表大会常务委员会公告

〔2006〕第17号



《重庆市预防和制止家庭暴力条例》已于2006年5月19日经重庆市第二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，现予公布，自2006年7月1日起施行。


重庆市人民代表大会常务委员会
2006年5月19日






重庆市预防和制止家庭暴力条例

（2006年5月19日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）


第一条 为预防和制止家庭暴力，保护家庭成员的合法权益，建立平等、和睦的家庭关系，促进社会和谐、文明进步，根据有关法律法规规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称家庭暴力，是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由等手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成损害的行为。
第三条 禁止任何形式的家庭暴力。
预防和制止家庭暴力，应遵循预防为主、综合治理的方针，实行教育与处罚相结合的原则。
第四条 预防和制止家庭暴力是全社会的共同责任。
对家庭暴力，任何单位和个人都有权劝阻、制止或者举报。
国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织，应将预防和制止家庭暴力工作纳入本地区、本行业、本单位社会治安综合治理工作范围，负责做好预防和制止家庭暴力的有关工作。
第五条 行政机关、司法机关、社会团体、有关单位和组织应开展预防和制止家庭暴力的宣传教育活动。
第六条 鼓励和支持社会组织、企事业单位、公民为预防和制止家庭暴力提供捐赠或者救助服务。
第七条 各级社会治安综合治理委员会领导、协调本地区预防和制止家庭暴力工作，其办事机构负责预防和制止家庭暴力工作的组织实施、督促检查。
公安派出所、司法所和村（居）民委员会、人民调解委员会等基层单位和自治组织应及时做好家庭纠纷的疏导和调处工作。
各级妇联、工会、共青团、老龄委、残联等群团组织应配合有关部门共同做好家庭暴力的预防和制止工作，维护特殊群体中家庭暴力受害人的合法权益。
第八条 家庭暴力受害人所在单位或者基层自治组织对正在发生的家庭暴力行为，有劝阻、制止或者向公安部门报警的义务。
公安部门对家庭暴力行为的报警应及时出警处置。
对家庭暴力行为，有关单位或者组织接到投诉后应及时妥善处理，不得推诿。
第九条 家庭暴力行为没有违反治安管理法律的，有关单位或者组织应及时对家庭暴力行为人进行批评教育或相应处理。
家庭暴力行为违反治安管理法律的，公安部门应依法给予家庭暴力行为人处罚。
家庭暴力行为构成犯罪的，依法追究家庭暴力行为人刑事责任。
家庭成员之间发生的轻伤害事件、虐待和遗弃事件、暴力干涉婚姻自由事件，法律规定可以由受害人提起刑事自诉的，受害人可以直接向人民法院提起诉讼。
第十条 法律援助机构应对符合法律援助条件的家庭暴力受害人及时提供法律援助。
人民法院应对符合司法救助条件的家庭暴力受害人给予诉讼费用缓交、减交、免交等司法救助。
人民检察院对公安机关或者人民法院办理的家庭暴力案件应依法开展监督。
医疗单位及医务人员对受到人身伤害的家庭暴力受害人应及时抢救、治疗。
第十一条 家庭暴力受害人可以请求所在单位或者基层自治组织提供临时性救助,也可以直接就近请求民政救助机构提供临时性救助。
有关单位、民政救助机构或者基层自治组织应对家庭暴力受害人的求助提供必要的临时性救助。
第十二条 家庭暴力受害人为无行为能力人或限制行为能力人，且其监护人为家庭暴力行为人的，其他依法有监护资格的人或者单位可代其主张权利。
第十三条 处理家庭暴力事件的有关单位和人员，应当对当事人的隐私予以保密。
第十四条 国家机关、社会团体、企事业单位或其他组织不履行或不正确履行本条例规定职责造成严重后果的，对其负责人和直接责任人，由其上级机关或所在单位给予批评教育或行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十五条 本条例自2006年7月1日起施行。





关于《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》的说明

——2005年11月21日在市二届人大常委会第二十次会议上
市人大内务司法委员会副主任委员 李泉生


主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大内务司法委员会的委托，现就《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》（以下简称《条例》）作如下说明：
一、关于制定《条例》的必要性
1、制定《条例》是维护我市社会稳定、构建和谐社会的需要
社会和谐与稳定是社会发展的重要前提和根本保证。家庭是社会的细胞，只有家庭的和谐与稳定，才有社会的和谐与稳定，也才有社会的发展。
调查表明：家庭暴力已成为破坏家庭和谐与稳定，导致离婚率上升的一个重要因素。据国务院《中国妇女状况》白皮书披露，我国有家庭2.7亿个，离婚率为1.54%，即每年约有40多万个家庭解体，其中25%起因于家庭暴力。重庆市妇联对妇联系统2003、2004年信访案件的统计分析表明：因家庭暴力导致离婚的占离婚案件总数的29.1%，在下岗群体和边远贫困山区，因家庭暴力导致离婚的比例更高。我市因家庭暴力导致受害人受伤、致残或致死的恶性案件也时有发生。有的家庭暴力受害人因不堪长期遭受折磨，在积愤难消的情况下，采取“以暴治暴”的报复行为，酿成了一起起家破人亡、妻离子散的悲剧。据市公安局统计，我市2001至2003年因家庭暴力引发的社会治安案件共869件，其中刑事案件90余件。显然，家庭暴力已成为破坏我市家庭、社会和谐与稳定的一大因素。因此，加强预防和制止家庭暴力工作并为之提供必要的法制保障，是维护我市社会稳定、构建和谐社会的需要。
2、制定《条例》是贯彻依法治国基本方略、实现依法治市目标、构建我市法治社会的重要举措
依法治国、建设社会主义法治国家是党中央确立的基本方略，也是人民群众的共同愿望和根本要求。为贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，市人大常委会及时作出了依法治市的决议，要求各项工作都要逐步纳入制度化、规范化、法制化的轨道。因此，在认真总结我市预防和制止家庭暴力工作经验教训、得失成败的基础上，及时制定相应的地方性法规，是贯彻依法治国基本方略、实现依法治市目标、构建我市法治社会的重要举措。
3、制定《条例》是对国家法律的必要补充，是对国家有关法律制度的进一步完善
在修订后的《刑法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》以及新制定的《治安管理处罚法》等法律、法规中，虽对禁止家庭暴力、保护公民及家庭成员的人身权利都作了一些规定，但在如何开展预防和制止家庭暴力工作、为家庭暴力受害人提供保护和救助等方面，缺乏具体的、制度性的法律规定。因此，制定《条例》这一预防和制止家庭暴力的地方性法规，是对国家有关法律的必要补充和对国家确立的禁止家庭暴力法律制度的进一步完善。
4、及时制定《条例》是人大代表的要求和广大市民的愿望
自2002年以来，每年都有不少人大代表在人代会上提出制定《条例》的议案。市人大常委会也及时顺应民意，将制定《条例》纳入了五年立法规划和2004、2005年两个年度立法（调研）计划。因此，及时制定《条例》，既是人大代表的要求，也符合广大市民的愿望。
二、关于制定《条例》的可行性
1、制定预防和制止家庭暴力的地方性法规有充分的法律依据
2001年4月修订后的《婚姻法》第三条明确规定：“禁止家庭暴力。禁止家庭成员间的虐待和遗弃。”今年8月28日十届全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国妇女权益保障法〉的决定》第二十七条规定：“禁止对妇女实施家庭暴力。国家采取措施，预防和制止家庭暴力。”新制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》也对违反治安管理的家庭暴力行为作出了一些处罚性的规定。因此，按照《立法法》关于立法权限的规定，省级人大常委会在遵循法制统一的前提下，按“不抵触”原则，可以根据国家有关法律确立的原则和立法精神，结合本地实际，制定实施性的预防和制止家庭暴力地方法性规。
2、国内外制定的预防和制止家庭暴力法律、法规，为我们制定《条例》提供了可资借鉴的经验和参考的蓝本
目前，全国已有湖南、江西、四川、甘肃、宁夏、河北、辽宁、陕西等10余个省及20多个市制定了预防和制止家庭暴力的地方性法规或决议、决定, 为我们制定《条例》提供了可资借鉴的经验。
家庭暴力是一个全球性的社会问题，消除家庭暴力已经成为全世界要求文明、进步人士的共同心愿。目前，国外许多国家也制定了各具特色的预防和制止家庭暴力法律。这也为我们提供了可以参考的蓝本。
3、我市有关部门开展预防和制止家庭暴力工作积累的经验，为《条例》的制定与实施奠定了坚实的实践基础
近年来，我市各级党委、人大、政府、司法机关和各级妇联高度重视并广泛开展了预防和制止家庭暴力工作。1998年，重庆市人大常委会制定颁布了《重庆市妇女权益保障条例》，细化了《妇女权益保障法》关于保障妇女人身权利的规定；2000年6月，重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅批转了市妇联、市公安局《关于预防和打击家庭成员伤害、虐待妇女的违法犯罪行为，保障妇女合法权益的意见》；全市各级公安机关与妇联建立了家庭暴力举报、投诉和咨询服务站（点）2671个；40个区县（自治县、市）妇联均建立了妇女法律服务网络、信访网络及妇女维权咨询服务网络；等等。所有这些，都为我们制定并实施《条例》奠定了良好的基础。
4、制定《条例》的时机已基本成熟
一是据我委所知，全国人大常委会也高度重视反家庭暴力的立法工作，并已委托中国法学会开展反家庭暴力的立法调研，准备在我国制定一部统一的《反家庭暴力法》。在此形势下，及时制定《条例》，既可加强和规范我市的预防和制止家庭暴力工作，也可为国家立法提供可资借鉴的经验。
二是从《条例》的调研、起草、论证情况看。自2004年市人大常委会将制定《条例》列为年度立法（调研）计划后，我委即会同市妇联对全市家庭暴力的现状以及预防和制止家庭暴力工作状况，开展了历时近两年的调查研究，基本摸清了全市的相关情况；在广泛收集国家和兄弟省、区、市相关法律、法规资料的基础上，还与市妇联组成联合考察组，专程赴湖南、河北、江西等地学习了制定预防和制止家庭暴力地方性法规的经验，并实地考察了立法后的执行情况；在妇联起草出初稿的基础上，我委先后八次召开主任办公会对其逐字逐句进行推敲修改，并两次组织召开了有市级有关部门和专家学者、部分区县人大常委会及部分市人大代表参加的论证会，在《条例》的牵头实施主体、救助的措施与经费保障、预防和制止工作的考核检查等重大问题上基本达成了共识。
三、关于《条例》的内容和需要说明的几个问题
1、关于《条例》的立法依据
制定《条例》的主要立法依据：一是《宪法》关于保护公民人身权利的规定；二是《民法通则》、《婚姻法》等民事基本法律关于公民民事权利的规定；三是《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等权益性法律关于特殊群体权益保障的规定；四是《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》等法律关于案件性质、处罚种类、处理程序的规定。
2、关于《条例》的主要内容
鉴于国家在《刑法》、《治安管理处罚法》等法律中对如何打击、处理家庭暴力行为，已作了较为全面的规定。因此，为避免与上位法的重复，突出地方立法的重点和特色，《条例》着重对如何开展家庭暴力的预防和制止工作，以及如何为家庭暴力受害人提供保护与救助等方面，作了一些规定。
《条例》未分章节、共有21条规定。其中，第1至8条为总则性质的规定；第9至12条为对家庭暴力的一般预防措施；第12至18条则主要规定了对家庭暴力受害人的各种救助措施以及对家庭暴力的特殊预防措施；第19至20条主要规定了有关单位或个人不履行职责应承担的法律责任。
3、关于家庭暴力的概念及界定
如何对家庭暴力的概念作出准确的界定，是《条例》的立法难点之一。虽然《婚姻法》、《妇女权益保障法》明确规定禁止家庭暴力，但何为家庭暴力，家庭暴力有那些表现形式，法律并未作出明确的规定，学术界对此的争议和分歧也较大。经反复斟酌，《条例》最终主要参考了最高人民法院关于《婚姻法》的司法解释中对家庭暴力所作的表述，在作适当修改后，将其界定为：“本条例所称家庭暴力，是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成损害的行为。”（见《条例》第二条）
4、关于《条例》的牵头实施主体
家庭暴力是社会问题，需要政府各部门、社会各方面各尽其责，齐抓共管。但由谁牵头组织实施，这也是《条例》的立法难点之一。在不可能新设立一个机构来牵头组织实施的情况下，只有充分发挥现有综合性机构的作用较为恰当。我委反复讨论后认为：家庭暴力属于社会治安范畴，负责社会治安综合治理工作的社会治安综合治理委员会机构健全、制度健全，也有一些开展工作的手段，由其承担牵头组织实施的职责最为合适。故《条例》第六条规定：“各级社会治安综合治理委员会领导和协调本地区预防和制止家庭暴力工作，其办事机构负责预防和制止家庭暴力工作的组织实施和督促检查。”这样规定，也比较符合我市的实际。
5、关于救助和制止的主要措施
如何对家庭暴力进行有效制止、如何为家庭暴力受害人提供有效的救助，以增强《条例》的可操作性，一直是我委在起草和论证中重点思考的问题。《条例》第八条规定：“县级以上人民政府应设立家庭暴力救助基金，为救助工作提供必要的经费保障。”“县级以上人民政府应设立家庭暴力救助机构，并根据需要，在乡镇设立家庭暴力救助分支机构，为家庭暴力受害人提供必要的救助。” 《条例》第十三条规定：“家庭暴力受害人可以请求所在基层自治组织或单位提供临时性救助,也可以直接就近请求政府设立的救助机构提供救助。”“有关基层自治组织或单位、政府设立的救助机构应对家庭暴力受害人的求助提供必要的救助。” 《条例》第十二条还规定：“对正在发生的家庭暴力行为，所在基层自治组织或单位应及时劝阻、制止或向公安机关报警。”“110报警指挥中心、公安派出所、社区警务室对家庭暴力行为的报警应及时处置。”等等。所有这些，都是为了实现对家庭暴力的有效制止、为家庭暴力受害人提供有效的救助。
此外，鉴于如何设立家庭暴力救助基金和救助机构主要属于政府事权范围，且我市目前无经验可以借鉴，故《条例》第八条第三款原则规定：“家庭暴力救助基金的管理和救助的办法，由市人民政府另行规定。”
以上说明，连同《条例》，请一并审议。






重庆市人大法制委员会关于《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》审议结果的报告
——2006年5月16日在市二届人大常委会第二十四次会议上
重庆市人大法制委员会副主任委员 江材讯


主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受法制委员会委托，现就提请审议的《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》（以下简称草案）审议结果报告如下：
市二届人大常委会第二十次会议对草案进行了第一次审议。一审中，常委会组成人员对草案提出了一些意见和建议。在2005年12月15日召开的区县（自治县、市）人大常委会立法工作联系会上，各区县（自治县、市）人大常委会领导和法制工作机构负责人也对该条例草案发表了意见。法制委员会还将草案寄送立法咨询专家和区县（自治县、市）人大常委会征求意见，并多次召开座谈会，征求了市人大内司委、市财政局、市公安局、市司法局、市民政局、市综治办、市妇联等单位和部门对草案的修改意见。根据审议意见和各方面的意见，法制委员会对草案进行了认真修改，并于2006年5月12日经市人大法制委员会第三十七次会议审议通过，形成了《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》（二次审议稿）（以下简称二次审议稿）。
一、关于制定本条例的必要性
对是否有必要制定本条例，常委会组成人员有两种不同的意见：一种意见认为，现行法律法规对包括家庭暴力在内的暴力行为有禁止性规定，并且《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国刑法》等法律中规定了包括家庭暴力在内的暴力行为人应负的法律责任，专门就预防和制止家庭暴力制定地方性法规的必要性不大；另一种意见认为，家庭暴力是破坏家庭稳定、社会和谐的一个重要因素，为了预防和制止家庭暴力行为，保护家庭成员人身安全，推进社会文明进步，制定该条例是必要的，至少是有益无害的。市人大内司委、市妇联认为，一些市人大代表、市政协委员对制定该条例要求强烈，近年都有议案和提案，应该尽快制定该条例。
二、关于预防和制止家庭暴力的宣传教育
有的常委会组成人员认为，预防和制止家庭暴力的宣传教育不仅仅是法院、检察院、公安机关、司法行政机关和新闻单位的责任，建议对草案进行修改。法制委员会采纳了这一建议，将草案第九条修改为：“行政机关、司法机关、社会团体、有关单位和组织应当开展预防和制止家庭暴力的宣传教育活动。” （二次审议稿第五条）
三、关于社会各界对预防和制止家庭暴力提供捐赠或者救助服务
有的常委会组成人员建议增加鼓励社会各界对预防和制止家庭暴力提供捐赠或者救助服务的内容。法制委员会采纳了这一建议，在二次审议稿中增加一条规定：“鼓励和支持社会组织、企事业单位、公民为预防和制止家庭暴力提供捐赠或者救助服务。”（二次审议稿第六条）
四、关于预防和制止家庭暴力工作的目标考核
市综治办认为，预防和制止家庭暴力工作是维护社会治安秩序中的若干个单项工作之一，单独考核缺乏可操作性，建议删去草案第七条、第二十条关于预防和制止家庭暴力工作目标管理考核的规定。法制委员会采纳了这一建议，删去了草案第七条、第二十条。
五、关于预防和制止家庭暴力的主管机关
市综治办对草案第六条第一款关于预防和制止家庭暴力主管机关的规定提出了异议，法制委员会及时将市综治办的意见向市人大常委会领导进行了汇报。根据市二届人大常委会第四十九次主任会议的决定，市人大常委会办公厅就草案第六条第一款关于主管机关的规定征求了市人民政府的意见，市人民政府办公厅书面回复表示同意主管机关为各级社会治安综合治理委员会及其办公室。因此，法制委员会没有对草案第六条第一款进行修改。
六、关于家庭暴力的救助机构和救助费用
有的常委会组成人员认为，设立家庭暴力救助机构与精简机构的指导思想不相适应，建议由现有的民政救助机构对家庭暴力受害人进行救助，因救助所产生的费用由财政承担。法制委员会采纳了常委会组成人员的建议，在草案第十三条增加一款规定：“民政救助机构对家庭暴力受害人进行救助所产生的费用由同级财政负担。”（二次审议稿第十一条第三款），同时，删去草案第八条关于家庭暴力救助机构、救助基金的规定。
七、关于家庭暴力当事人的隐私保护
有的常委会组成人员建议在条例中增加保护家庭暴力当事人隐私的内容。法制委员会采纳了这一建议，增加一条规定：“处理家庭暴力事件的有关单位和人员，应当对当事人的隐私予以保密。” （二次审议稿第十三条）
以上报告连同二次审议稿，请一并审议。






重庆市人大法制委员会关于《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》修改情况的说明
——2006年5月19日在市二届人大常委会第二十四次会议上
重庆市人大法制委员会副主任委员 江材讯


主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受法制委员会委托，现将《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》修改情况说明如下：
2006年5月17日，市二届人大常委会第二十四次会议分组审议了《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案）》（二次审议稿）（以下简称二次审议稿）。常委会组成人员同意对草案作进一步修改后提请本次会议表决。会后，法制委员会按照组成人员的意见对二次审议稿作了修改，经2006年5月18日市人大法制委员会第三十八次会议审议通过，形成了《重庆市预防和制止家庭暴力条例（草案表决稿）》（以下简称表决稿），提请本次会议表决。
根据有的常委会组成人员的意见，表决稿将二次审议稿第十一条第一、二款中的“救助”修改为“临时性救助”，同时删去了第三款关于“民政救助机构对家庭暴力受害人进行救助所产生的费用由同级财政负担”的内容。
本条例草案如获通过，建议自2006年7月1日起施行。以上说明，连同表决稿，请一并审议。