由一则案例引起的对现行计考有关规定的思考
案例：罪犯葛xx（抢劫、5年）2006年12月6日入监,2010年11月10日刑满。入监当月开始计分考核,2007年10月得一监狱表扬；2008年4月，再得一监狱表扬；8月，奖励累积分58分。该犯表现积极，9月份必定拿到监狱改造积极分子。但9月底，该犯多次向民警汇报思想，要求当月奖励分只拿1分。进入10月份拿监狱改造积极分子，否则，就无法参评四季度省级改造积极分子。监区依法予以最大关照，但9月份奖励分还是突破60分（实得65分），提前拿到监狱改造积极分子。事后,葛犯情绪波动相当大，改造非常消极,民警教育效果不理想。
注:省级改造积极分子最高报减1年6个月；监狱改造积极分子最高报减1年。
2、葛犯奖励分统计表：
第一个监狱表扬 第二个监狱表扬 第三个监狱表扬（后2个表扬合成一监狱积子）
11个月
(2006.12-2007.10) 6个月
（2007.11-2008.4) 5个月
（2008.5-9)
月度奖励分 61 月度奖励分 51 月度奖励分 52
专项奖励分 5 专项奖励分 3 专项奖励分 13
监狱积子起止时间：11个月
二、《罪犯改造计分考核及奖罚规定》（以下简称《规定》）条款明细：
第28条：罪犯考核满5个月，奖励分累计达到60分的，应予以监狱表扬，......
第29条：罪犯连续16个月内2次获得监狱表扬的,可评定为监狱改造积极分子,......
第31条：省级改造积极分子从监狱改造积极分子中产生，同时应具备以下条件：
1、罪犯服刑满二年，时间计算从入监之日起至分监区（监区）研究上报改造省级改造积极分子之日止。
2、当季度被评为监狱改造积极分子。
3、当季度未被扣基本规范分或奖励分。
第32条：监区（分监区）在每季度中间的一个月的5日前排出上季度的符合省级改造积极分子罪犯名单......10前......呈报监狱行政奖励审核审批小组办公室。
通过以上案例,我们知道罪犯葛xx用了11个月于今年9月份内拿到监狱改造积极分子,由于计考规定第四季度省级改造积极分子只能从10、11、12月份监狱改造积极分子中产生，葛犯因提前一个月而痛失省级改造积极分子评选资格（至今年11月10日服刑不满2年，无法参评第三季度省级改造积极分子,见32条）。我们的计考不是激励罪犯积极改造的吗？为什么这样一个美好的愿景，却在实践中出现事与愿违的结果？葛xx提前拿到省级改造积极分子，是积极改造的表现，自是没有错的，问题显然出在现行的计考规定上。
一、对《规定》第32条的质疑。
（一）、对《规定》第32条第1款的质疑。
第1款的出台,在当时的背景下自有其道理,但随着形势的发展,其局限性也逐渐暴露出来。主要是它回应不了三年以下短刑期犯和表现过于突出、提前获得监狱改造积极分子罪犯改造上的诉求。省级改造积极分子是全体罪犯的省级改造积极分子，不是哪一部分罪犯的专有。理论上如此，实践中也要具有可行性，但事实并非如此。举例说明，罪犯王某，刑期3年，获得一监狱改造积极分子，2年后参评省级改造积极分子，余刑已不足1年，在这种情况下监区（分监区）很难为其呈报省级改造积极分子。至于表现过于突出、提前获得监狱改造积极分子的罪犯，案例已说明一切。反观，如果没有二年的限制，他们都有机会竞争省级改造积极分子，无论结果如何，效果都要好于前者。说得更为形象一点：参评省级改造积极分子如同竞技，监狱改造积极分子就是竞技场的入场卷。如果选手太多，只要提高竞技的难度就够了，没有必要在参赛时间上设限把一些能力很强的选手拒之门外，使他们丧失展示自己的机会，成为郁闷的看客。
（二）、对《规定》第32条第2款的质疑。
第2款之所以如此规定，应该是着眼于激励罪犯现行改造，杜绝罪犯行政奖励到手，改造到头，坐等参评省级改造积极分子的现象。这有其积极的一面，但不足之处也是显而易见的。
1、适格时间太短，人数框得太死，严重挫伤了其他罪犯的改造积极性。由于只有当季度获得监狱改造积极分子的人才可以参评省级改造积极分子，这意味着除了几个“幸运”的罪犯外，其他人统统没戏。但问题是罪犯出于改造上、刑期上的计算，对在何时参评省级改造积极分子有着特定的要求，并不会“畏难而退”。逐导致实践中，罪犯不但要算奖励分，还要掐准计考时间。晚了，没戏；早了，也要出局。那些提前接近计考60分的人，只有小心谨慎，消极改造，才能拖到参评之季度拿到监狱改造积极分子，取得省级改造积极分子入场卷。细细想来，这多少有点“逼良为娼”的味道，严重挫伤了罪犯的改造积极性。
2、现行参评方法并不能真正实现评选质量最优化、效益最大化。我们可以这样假设，甲季度，同时有6人（人数不特指）获得监狱改造积极分子，具备参评省级改造积极分子资格，省级改造积极分子名额1人，那么必然要淘汰5人。乙季度因种种原因只有1人参评（这种可能性是存在的），省级改造积极分子则非他莫属。只是此人却不一定比甲季度淘汰的5人优秀。
因此，笔者建议对32条作如下修改：
1、取消第1款。
2、把第2款改为:省级改造积极分子每季度参评一次，但参评时间由当季度扩大12个月。即自获得监狱改造积极分子当月起的12个月内，一直有资格参评省级改造积极分子。
3、第3款之“当季度”相应改为“自获得监狱改造积极分子当月起至参评之季度”。
这样，既可以避免出现葛xx“高分受伤”现象，利于罪犯安心改造，又扩大了参评面，实现“好中选优”。
二、对专项奖励分的思考。
从葛犯奖励分统计表中我们可知，在第三个监狱表扬中的5个月内，该犯拿了月度奖励分52分，平均分10分多,如果没有13分专项奖励分,10月份极有可能拿到监狱改造积极分子,实现参评四季度省级改造积极分子的愿望。从这个角度讲，专项奖励分成了葛犯“出局”的“凶手”。笔者绝无意质疑专项奖励分的积极作用，只是觉得非常有必要以此为契机，就如何完善专项奖励分规定（工作）进行深度思考和全面探讨。
根据笔者计考实践，认为专项奖励分规定（工作）有以下几点不足：
1、框架单薄，线条较粗，与当前监狱对它的重视程度不相称。当前，监狱职能逐步纯化，改造工作正在实现回归。随着罪犯改造时间的增多，专项奖励分作为兑现罪犯改造成绩，激发罪犯改造热情的有力手段，将越来越频繁地被运用于计考中。与大好形势相比，专项奖励分自身发展却相对缓慢。纵观《规定》44条，仅第20、34条对其有所涉及，但也只规定了专项奖励分加扣分标准和条件，对个人加分幅度，加分范围、加分程序、考核监督均没有涉及。另外，从《规定》体系上讲，基础分、月度奖励分前后承接，有机统一，不可分割；专项奖励分却独立于两者之外，自成一体。理论的单薄和留白使得专项奖励分难于在实践中发挥它的激励作用。
2、使用过量，喧宾夺主。无论是《规定》的设置，还是实践的反映，都证明了月度奖励分是计考的“主干”，专项奖励分是计考不可或缺的补充。从这方面讲，专项奖励分的“度”非常重要，加（扣）少了，起不到效果；加（扣）多了，容易滋生罪犯的“投机”和“逆反”心理”，影响日常改造。从目前看，专项奖励分加得过多，喧宾夺主，冲淡了月度奖励分的作用。
鉴于此，笔者认为，对专项奖励分应修改和补充以下三点：
1、依托《规定》体系，制定《专项奖励分加扣分细则》，对加扣分标准、加扣分范围、加扣分程序和监督程序作出全面科学的规定。
2、专项奖励分人数如果超过10人，则必须“按类配给”。可分成“事务犯”
、“老病残犯”、“普岗犯”等，合理确定每类名额。基层要在类与类之间调剂，必须先向监狱说明情况，待批准后再进行操作。计考实践中，有的单位按罪犯劳动定额确定专项奖励分等级和人数，也具有一定的可行性。
3、规定个人专项奖励分最高限额。（调研中，意见分歧较大，赞同方认为此举能消除专项奖励分中的“贫富悬殊”现象。反对方则认为会造成计考中的“大锅饭”。同时，有资深人士认为专项奖励分针对专项活动、特定人，设限于法无据，于理不通。之所以写出来，是为了提供一个有别于其他的解决问题的思路和角度，以供决策者后来参考。）
三、对计考工作如何实现与时俱进的思考。
1、解放思想，意识超前。各级监狱领导和政策制定者要充分认清目前监狱变革迅猛推进的形势,以及由此引发的新情况、新问题，解放思想，更新关念，切实增强监狱理论如果不实现与时俱进就会阻滞监狱实践的敏锐性，坚持理论来源于实践，高于实践，促进实践的超前性，对计考条例全面审阅，在合谐中查找不合谐的因素。
2、重视基层调研，未雨筹谋。各级监狱领导和政策制定者要多下基层，倾听基层对计考工作的反映，掌握计考在基层的运转状况与存在的问题，查清原因，及时整改。对一些潜在的苗头性、倾向性问题要未雨筹谋，超前应对，把问题解决在萌芽状态。
3、畅通反馈渠道，及时去旧更新。职能科室要规定基层定期采取口头汇报、电话汇报或发送电子邮件的形式汇报计考开展情况。每月召开由监狱分管领导、职能科室和全监计考员参加的计考工作交流会，分析计考工作存在的问题,交流双方对计考工作的体会和看法,认清双方存在分歧的原因。通过掌握翔实的信息，对计考条例及时修改补充，去旧更新，促其更好地推动实践工作的开展。
4、加强考核监督，确保政策落到实处。对于监狱为适应工作形势就计考制定的新条款、条规定，一小部分罪犯由于利益受到触动必然会引发“情绪上的反弹”
洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市利用国家开发银行政策性贷款资金管理办法的通知
河南省洛阳市人民政府办公室
洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市利用国家开发银行政策性贷款资金管理办法的通知
洛政办〔2007〕26号
各县(市、区)人民政府，市人民政府有关部门、各有关单位：
为加强洛阳市利用国家开发银行政策性贷款资金管理，确保国家开发银行贷款项目顺利实施和贷款本息按期偿还，经市政府研究同意，现将《洛阳市利用国家开发银行政策性贷款资金管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。
附件：1．洛阳市利用国家开发银行政策性贷款资金管理办法（略）
2．开行贷款项目资金支付审批表（略）
3.县(市、区)开行贷款资金支付审批表（略）
附件1
洛阳市利用国家开发银行政策性贷款资金管理办法
第一条 为加强洛阳市利用国家开发银行政策性贷款资金管理，确保国家开发银行贷款项目顺利实施和贷款本息按期偿还，根据国家开发银行与洛阳市人民政府签订的开发性金融合作协议、会谈纪要及有关借款合同、质押合同等文件精神，结合洛阳市实际，特制定本办法。
第二条 本办法适用于国家开发银行河南省分行与洛阳市人民政府签订的开发性金融合作协议、合作会谈纪要项下政府信用额度内确定的市本级项目、市带县项目和经双方同意调整的项目。
第三条 洛阳市人民政府、国家开发银行河南省分行联合成立开发性金融合作领导小组。领导小组下设办公室，办公地点设在洛阳市政府，具体负责协调国家开发银行参与洛阳市重点产业、区域经济发展规划，组织政策性贷款项目的前期工作，起草政策性贷款资金使用管理办法，协调国家开发银行与当地中小金融机构开展合作与交流，推动洛阳市与国家开发银行的合作。
洛阳市建设投资有限公司(以下简称市建投)具体负责开发性金融合作领导小组办公室的日常工作。
第四条 市建投作为洛阳市人民政府向开发银行贷款的融资平台，负责汇总分析洛阳市各项发展规划，建立政策性贷款项目储备库，受理并初审项目贷款申请，审查项目前期各项审批文件，对于符合国家政策和国家开发银行贷款条件的项目，报经市开发性金融合作领导小组批准后，正式向开发银行推荐。负责配合开发银行的信用评级和项目评审工作，负责借款合同签订、贷款支付审查、项目资金归集、贷款本息偿还等环节的日常管理和监督工作。
第五条 开发银行贷款资金实行“专户管理、封闭运行”。市建投作为借款人在国家开发银行河南省分行开设贷款账户、存款账户，在开发银行或指定银行开设质押“专用帐户”和“一般结算户”。质押“专用帐户”用于归集贷款偿还资金和涉及财政项目的资本金、配套资金，“一般结算户”用于贷款资金支付。
第六条 一般结算帐户和质押“专用帐户”由市建投和出质人进行日常管理，洛阳市财政局配合，接受开发银行监督管理。具体管理办法按照有关各方签订的帐户管理协议、质押合同约定执行。
洛阳市财政局负责归集土地出让收益及预算内外城建规费收入中的建设性支出等资金，及时划入有关项目的质押“专用帐户”。国家有特殊规定的除外。
第七条 市级项目单位及县级借款平台应在每年12月初向市建投申报下一年度贷款资金的用款计划，由市建投向洛阳市发改委提交下一年度项目用款计划，报经开发性金融合作领导小组批准后，报国家开发银行。
第八条 贷款的发放。市建投按照借款合同约定的提款计划，于提款日通过开发银行办理“贷转存”，把贷款资金转入市建投在开发银行开设的存款专户。
第九条 各用款单位每季末月10日前、每月末10日前，分别向市建投提出下一季度、次月的项目用款安排，市建投汇总后及时报送国家开发银行。
第十条 贷款资金的支付。资金支付按借款合同和开发银行操作程序执行，对于委托代理行办理结算的资金支付，市建投按照与国家开发银行、结算代理行签订的三方协议约定执行。
市级项目需要资金时，由项目单位填写“开行贷款资金支付审批表”(见附件2)，并向市建投提交用款申请、支付依据、项目资本金到位证明和有关资料，市建投审核后报市财政局核签，再由市建投通过开发银行或代理行办理资金支付手续。
县级项目需要资金时，由项目建设单位填写“县(市、区)开行贷款资金支付审批表”(见附件3)，向县级借款平台提交用款申请、支付依据、项目资本金到位证明和有关资料，经县平台、县财政等部门审批后报市建投审核， 由市建投通过开发银行或代理行的一般结算户支付。
第十一条 〖HTSS〗市建投负责监督各项目资本金或配套资金的使用，严格审查各项目单位提交的用款申请资料，认真核查资本金到位凭证，加强资金支付管理，建立健全资金专户管理制度，完善内部监督约束机制，确保开行信贷资金专款专用。
第十二条 市建投、县级借款平台和代理行应设立项目资金支付台帐，定期核对并向开发银行通报资金支付情况。开发银行定期对借款人和代理行的支付审批情况进行检查。
第十三条 市级项目贷款资金支付后，市财政对市建投的资金支付情况进行监督检查。县级项目贷款资金支付后，市建投应严格监督检查贷款资金使用情况和项目建设情况。
各项目单位和县级借款平台应按要求向市建投提交贷款资金使用的执行情况报告及相关资料。
第十四条 贷款本息的偿还。市建投根据借款合同约定的还款计划，提前归集还款资金，负责将还本付息资金在贷款本息到期日前5个工作日划至在国家开发银行开立的还本付息帐户，确保按时偿付到期本息。
对于应由市级财政安排的还款资金，由市建投在财政局编制年度预算前汇总还款计划，并向财政局提出次年需要偿还的贷款本息资金需求，财政局审核后，纳入财政年度预算管理。
对于应由县级财政安排还款的项目，县级财政局应当依据借款合同还款计划在年度预算中安排资金，确保足额还款。市建投在还本付息日5日前将归集的各项目还贷资金划入市建投在开发银行开设的还本付息帐户，由市建投统一还款。对于不能按期还本付息的项目，市建投应及时向市财政局提交协助扣款通知书，市财政局依据市、县(市、区)财政局的书面承诺，实施强制扣款，并及时将资金拨付给市建投，由市建投负责还款。由此造成的罚息等一切损失由各县(市、区)自行承担。
第十五条 各有关部门和单位应加强开发银行贷款项目资金管理，严格财务管理制度。市财政局、市建投、县(市、区)财政局、县级借款平台均应建立贷款资金使用及偿还台帐，详细记录贷款资金使用情况。市建投应于每月5日前与项目单位、县级借款平台进行帐务核对。各项目单位及县级借款平台应于每季初5个工作日内将上一季度的项目建设情况、资金使用情况形成书面报告报送市建投，由市建投整理汇总后报国家开发银行和洛阳市开发性金融合作领导小组办公室。
第十六条 各级政府和有关单位应加强对国家开发银行贷款项目的项目建设和资金管理工作，任何单位和个人不得从贷款资金中提取任何形式的费用，确保项目如期建成和贷款本息的偿还，创造良好的金融环境，维护洛阳市的诚信形象。
第十七条 本办法由洛阳市开发性金融合作领导小组办公室负责解释。
第十八条 本办法自印发之日起执行。
